廣州市村民自治發(fā)展報(bào)告
廣州市村民自治發(fā)展報(bào)告
一、調(diào)查的基本情況
20××年是廣州市農(nóng)村村委會(huì)換屆選舉年，廣州市委、市政府要求換屆選舉工作1月啟動(dòng)、8月結(jié)束，廣州市村民自治發(fā)展報(bào)告論文。為了保障村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保證村委會(huì)換屆選舉依法有序開(kāi)展，由廣州民政局牽頭，聯(lián)合廣州市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所、中山大學(xué)行政管理研究中心，組織了“廣州市農(nóng)村基層民主自治過(guò)程研究”課題組，20××年9月到20××年3月，課題組在廣州的6個(gè)區(qū)（市）的8個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。
調(diào)查的基本目的，就是具體深入了解村級(jí)組織現(xiàn)狀、村委會(huì)直選后村民自治的成功經(jīng)驗(yàn)以及面臨的主要問(wèn)題。具體調(diào)調(diào)研內(nèi)容包括四個(gè)方面：黨支部與村委會(huì)組織建設(shè)、村民選舉過(guò)程以村級(jí)民主管理制度建設(shè)、村政組織和村經(jīng)組織的關(guān)系、鎮(zhèn)村關(guān)系，社會(huì)文化論文《廣州市村民自治發(fā)展報(bào)告論文》。調(diào)查地點(diǎn)分布在白云區(qū)、天河區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、增城市、從化市的8個(gè)鎮(zhèn)12個(gè)村。市民政局李局長(zhǎng)與課題組一同到了增城市開(kāi)展調(diào)查研究。在調(diào)查期間，課題組得到了各區(qū)（市）有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)村兩級(jí)干部的大力支持，得到了村民群眾的積極配合。課題組一共召開(kāi)了10次座談會(huì)，完成了80個(gè)有效問(wèn)卷調(diào)查（其中村干部問(wèn)卷調(diào)查21人，村民群眾59人），從區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)組織收集了一批文字材料。本調(diào)查報(bào)告就是在綜合分析我們的座談?dòng)涗洝?wèn)卷數(shù)據(jù)和文字材料的基礎(chǔ)上形成的。
二、廣州市村民自治發(fā)展的基本判斷
1988年，我國(guó)農(nóng)村管理體制的重大變革就是，撤社設(shè)鄉(xiāng)、改隊(duì)為村。當(dāng)時(shí)的廣東農(nóng)村大部分實(shí)行了撤社設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），但在原生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立農(nóng)村管理區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村管理區(qū)設(shè)辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。然而，廣州、深圳農(nóng)村同全國(guó)保持一致，建立了鄉(xiāng)政村治的結(jié)構(gòu)。10年后，在廣東省委書(shū)記李長(zhǎng)春和其他領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下，廣東省決定在全省范圍實(shí)行村委會(huì)直接選舉、全面推進(jìn)村民自治進(jìn)程，一舉摘掉了“富裕的廣東不搞農(nóng)村民主”的帽子，并且使廣東農(nóng)村基層民主制度建設(shè)獲得了“在高起點(diǎn)上后來(lái)者居上”的贊譽(yù)。應(yīng)該說(shuō)，一直實(shí)行村委會(huì)制度的廣州農(nóng)村，對(duì)廣東省農(nóng)村基層民主的與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮了“橋頭堡”的示范作用。1998年，乘全省統(tǒng)一實(shí)行村委會(huì)制度、直接選舉村委會(huì)的改革東風(fēng)，廣州的村民自治由此進(jìn)入了新的發(fā)展階段，農(nóng)村基層民主制度建設(shè)上了一個(gè)新的臺(tái)階。
從本次調(diào)查情況來(lái)看，我們可以得出如下幾個(gè)基本的判斷。
1、廣州農(nóng)村普遍建立并切實(shí)實(shí)行了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的村民自治制度，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求。
廣州既是一個(gè)進(jìn)入了快速現(xiàn)代化車道的國(guó)際大都市，也是一個(gè)擁有1279個(gè)建制村的城鄉(xiāng)大都會(huì)。1998-1999年，廣州市這1279建制村全部按照“一法兩辦法”實(shí)行了村民直選。在直選過(guò)程中由于各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，做到了領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、經(jīng)費(fèi)到位和宣傳到位，動(dòng)員了廣大的農(nóng)村群眾積極參加選舉，全市參選率達(dá)到了97.66％。
從市委一直到村支部，從市長(zhǎng)一直到普通村民，對(duì)本市首次村委會(huì)直選表現(xiàn)出了極大的熱情。為了嚴(yán)格按照“一法兩辦法”規(guī)定的程序選舉村委會(huì)，各級(jí)黨政部門，開(kāi)足馬力，廣泛動(dòng)員，充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙等大眾傳媒渠道，提高全社會(huì)對(duì)村民自治認(rèn)識(shí)，激發(fā)村民的參與意識(shí)。同時(shí)，各地政府和農(nóng)村基層組織充分利用村民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，如橫幅標(biāo)語(yǔ)、宣傳欄墻、“致選民的一封信”等方式把民主的精神播種到千家萬(wàn)戶，從而營(yíng)造一個(gè)民主的社會(huì)環(huán)境。
例如花都區(qū)花山鎮(zhèn)，在這個(gè)有近45000個(gè)選民的鎮(zhèn)里，各村張貼、公布、發(fā)放的有關(guān)選舉的資料近2萬(wàn)份。廣州的其他鎮(zhèn)村也同花山鎮(zhèn)一樣，讓政策上墻，把法律法規(guī)普及到農(nóng)民的心坎上�？梢哉f(shuō)，這是人民公社解體以來(lái)，廣州農(nóng)村所進(jìn)行的一次最廣泛的民主的大動(dòng)員，因而具有深遠(yuǎn)的歷史意義。 黨委政府的廣泛民主動(dòng)員，奠定了村民直選的群眾基礎(chǔ)，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識(shí)，體現(xiàn)了中央、省、市各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)放手發(fā)動(dòng)群眾、推進(jìn)基層民主自治的信心和決心。這種動(dòng)員、這種決心，得乎民心、順乎民意，村民群眾衷心擁護(hù)。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，77%的被訪者表示在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中央的威信高；77%的被訪者認(rèn)為省委的威望高；61%的被訪者認(rèn)為區(qū)（市）委威信高。沒(méi)有一個(gè)被訪者認(rèn)為中央無(wú)威信，只有1個(gè)人覺(jué)得省委威信比較低，2個(gè)人認(rèn)為區(qū)（市）委威信比較。一個(gè)在群眾心目威信高的黨，關(guān)鍵是她能夠與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，時(shí)刻代表和維護(hù)最廣大人民群眾的根本經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利。這是我們?cè)谡{(diào)查分析中得到的一個(gè)基本判斷。
黨和政府大力推進(jìn)的村民自治和民主選舉，不僅贏得了廣大村民群眾的擁護(hù)，而且為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定局面、豐富社會(huì)主義精神文明提供了制度基礎(chǔ)。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，86.2%的被訪者認(rèn)為村委會(huì)選舉重要；68.4%的人表示對(duì)上屆村委會(huì)選舉程序滿意；70%的人表示對(duì)上一屆村委會(huì)選舉的結(jié)果滿意；79%的人認(rèn)為他們村的村民很配合或者配合村委會(huì)和黨支部的工作。談到村委會(huì)選舉的具體作用，51.9%的被訪者表示村民直選確實(shí)有助于改善干群關(guān)系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直選有助于反腐�。�67.5%的人反對(duì)這樣一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為“村委會(huì)選舉對(duì)村民沒(méi)有好處”。
村民群眾歡迎村民直選，是因?yàn)檫@不僅為村民群眾提供了民主參與、民主管理的制度渠道，而且為村民群眾提供了表達(dá)和訴求經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的機(jī)會(huì)。在上一屆的村民選舉中，廣州大部分農(nóng)村采取“海選”方式選舉村委會(huì)，從候選人提名及預(yù)選到正式選舉，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求還不是很熟悉或者習(xí)慣的鎮(zhèn)村干部和村民群眾，絕大部分都是“按程序辦事”、“依法律辦事”，從而使全市的村委會(huì)選舉工作得以順利進(jìn)行。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，支持上述觀點(diǎn)。 在調(diào)查過(guò)程，鎮(zhèn)村干部、村民群眾都向課題組反映了選舉過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題。分析起來(lái)，有些是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，即新出爐的法律法規(guī)中的部分內(nèi)容與鎮(zhèn)村兩極組織所習(xí)慣的或者現(xiàn)有政策規(guī)定有出入的方面表示難以把握。例如，村干部的梯隊(duì)建設(shè)、組織培養(yǎng)與村民直選的矛盾，干部隊(duì)伍的“四化要求”與村民選舉的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓勵(lì)村民競(jìng)選，那么“競(jìng)選”與“拉票”如何區(qū)分；哪些拉票行為應(yīng)該許可，哪些屬于違法的賄選行為，如此等等。有些問(wèn)題則是客觀存在的現(xiàn)象。比較突出的主要有：宗族房頭對(duì)村委會(huì)選舉公正的影響，選民資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，流動(dòng)票箱的使用與監(jiān)督，候選人與村民的見(jiàn)面方式、競(jìng)選演說(shuō)的內(nèi)容規(guī)范等等。如何正確認(rèn)識(shí)和解決這些問(wèn)題，需要在今年的換屆選舉中給予充分的注意。 我們認(rèn)為，上一屆廣州市村委會(huì)選舉和村民自治制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和成就，一是從省委省政府到市委市政府，對(duì)實(shí)施村民自治、推進(jìn)基層民主顯示了堅(jiān)定的信心和決心，進(jìn)行了廣泛的民主動(dòng)員，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識(shí)。二是“一法兩辦法”所確立的民主選舉原則、民主管理規(guī)則贏得了農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，民主制度已在廣大農(nóng)村建立起來(lái)。因此，即使現(xiàn)有的某些制度環(huán)節(jié)還需不斷地完善，但已在民主動(dòng)員中發(fā)動(dòng)起來(lái)的農(nóng)村民主，只能在把握新情況、解決新問(wèn)題的實(shí)踐中堅(jiān)定步伐地向前走。那種“向后看”、“向后走”的心態(tài)，既不符合“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)代要求，更是沒(méi)有出路的。
2、建立健全農(nóng)村基層民主制度有助于加強(qiáng)和改善農(nóng)村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和能力，增強(qiáng)村委會(huì)的職權(quán)和村務(wù)管理能力，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
不少人當(dāng)心，村民選舉會(huì)導(dǎo)致村委會(huì)大權(quán)獨(dú)攬，而黨支部大權(quán)旁落。如何在實(shí)行村民自治的新形勢(shì)下，既保障村民的民主選舉權(quán)利，搞好村委會(huì)建設(shè)，又加強(qiáng)和保證黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，這不是一個(gè)單選題，不能采取非此即彼的教條主義態(tài)度。有一些人，認(rèn)為選舉出來(lái)的村委會(huì)要置于黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下，使村民選舉發(fā)揮不了增強(qiáng)村委會(huì)工作職權(quán)和村務(wù)管理能力的作用，從而對(duì)村民自治持懷疑悲觀的態(tài)度。還有些人，認(rèn)為選舉的村委會(huì)很有可能被宗族房派甚至黑惡勢(shì)力所把持，從而危害農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。我們?cè)谡{(diào)查中，確實(shí)發(fā)現(xiàn)了類似的問(wèn)題。但分析問(wèn)題的根源，我們的結(jié)論是村民選舉、民主管理不是這些實(shí)際問(wèn)題的根源，反而為解決上述問(wèn)題提供了根本的途徑。 首先我們看看村民和村干部是如何看這些問(wèn)題的。54.5%的被訪者認(rèn)為村黨支部在本村有威信（13%的人認(rèn)為威信一般，5%的人認(rèn)為威信低）。與回答相符合的兩個(gè)指標(biāo)是，有78.9%的被訪者贊成“村委會(huì)應(yīng)當(dāng)服從黨支部領(lǐng)導(dǎo)”，60.5%的人贊同“村主任應(yīng)當(dāng)服從村支書(shū)的領(lǐng)導(dǎo)”。聯(lián)系前面的分析來(lái)看，積極參與村委會(huì)選舉的村民，并沒(méi)有把村委會(huì)和黨支部對(duì)立起來(lái)，在他們看來(lái)村委會(huì)應(yīng)當(dāng)服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，才能團(tuán)結(jié)一致帶領(lǐng)全村致富奔小康。在回答“您對(duì)村里的干部帶領(lǐng)大家致富本小康方面的表現(xiàn)滿意嗎？”這個(gè)提問(wèn)時(shí)，7.5%的被訪者表示很滿意，55%的人表示滿意，21.1%的人表示不滿意，在80個(gè)被訪者中只有2個(gè)人表示很不滿意。關(guān)于誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是村里的“第一把手”這個(gè)問(wèn)題，有66.3的被訪者認(rèn)為應(yīng)是村支書(shū)，12.5%的人認(rèn)為是村主任，11.3%的人認(rèn)為是村民代表會(huì)議。同時(shí)，有86.2%的被訪者認(rèn)為村委會(huì)選舉很重要（認(rèn)為不重要的只有3.8%），認(rèn)為村民選出來(lái)的村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派的干部更廉潔（31.3%；回答無(wú)差別的為10%；沒(méi)有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答無(wú)差別的為10%，其余沒(méi)回答）、更熱心為村民群眾服務(wù)（35.%,回答無(wú)差別的為8.8%，其余沒(méi)回答）、更公正（33.8%,回答無(wú)差別的為7.5，其余沒(méi)回答）。村民群眾看到村民對(duì)增強(qiáng)被選舉者工作責(zé)任的巨大作用，因此有52.6%的被訪者認(rèn)為，既然村支部管全村的事情，就應(yīng)該接受全體村民的選舉（不贊同這樣做的占31.6%）。
我們的調(diào)查分析表明，農(nóng)民既擁護(hù)黨支部核心領(lǐng)導(dǎo)，也支持村委會(huì)依法行使村務(wù)管理的職權(quán)。農(nóng)民這種“高舉雙手”的政治立場(chǎng)，是廣州農(nóng)村黨支部和村委會(huì)關(guān)系總體協(xié)調(diào)的民主基礎(chǔ)。正是有了這樣的社會(huì)基礎(chǔ)，建立在村民直選基礎(chǔ)上的村民自治才能發(fā)揮加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)基層民主、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。因此，那種擔(dān)心實(shí)行村民自治會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的顧慮，不僅是多余的，而且是有害的。
擔(dān)心宗族勢(shì)力影響村委會(huì)選舉的公平性這種顧慮，也有一定的客觀原因。不可否定，宗族派性是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象，廣東全省也好，廣州本市也好，都不例外。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本特征就是人多地少，廣州市的農(nóng)村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。這種融血緣于地緣為一體的共同體就是自然形態(tài)的宗族。在我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還沒(méi)有條件打破這種聚族而居格局的情況下，任何人都沒(méi)有理由指責(zé)這種人口格局。然而，我們的村民選舉，我們的基層民主制度建設(shè)不能等打破了這種人口格局才去推進(jìn)，因此自然會(huì)受到宗族因素或強(qiáng)或弱的影響。在這種歷史條件下，政府處理宗族問(wèn)題的政策措施，定性要準(zhǔn)確，一般性的宗族矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾；政府的態(tài)度要鮮明，要堅(jiān)決反對(duì)那種憑借宗族勢(shì)力以大欺小、以強(qiáng)凌弱的行為，要防范和制止那些利用家族關(guān)系、宗族勢(shì)力損害村委會(huì)選舉公平性、競(jìng)爭(zhēng)性的行為。
我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，借助宗族影響來(lái)拉票的現(xiàn)象是存在的，有23.1%的被訪者表示，他們村上一屆村委會(huì)選舉，有的候選人請(qǐng)本家族有影響的頭面人物爭(zhēng)取選票（41%的回答是沒(méi)有，35%的回答是不了解或無(wú)回答）。然而，大多數(shù)村民反對(duì)或不支持這種做法。我們的問(wèn)卷中有兩個(gè)提問(wèn)用來(lái)了村民們的這種態(tài)度。一個(gè)提問(wèn)是“你認(rèn)為‘如果沒(méi)有家族勢(shì)力做依靠，就當(dāng)不了村干部’這個(gè)說(shuō)法有道理嗎？”統(tǒng)計(jì)出來(lái)的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“沒(méi)有道理，但確實(shí)是這樣”的為17.1%，“沒(méi)有道理”的占33.8%，“說(shuō)不清”的占10.5%。另一個(gè)提問(wèn)是“如果讓你直選選舉村干部，你會(huì)選本家族的人嗎？” 答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9% ,“不一定”的是為68.4%（眾數(shù)）。
綜合來(lái)看，宗族因素確實(shí)會(huì)影響選舉的公正性。但是，不能因?yàn)樽谧逵绊懙拇嬖诰头穸ù迕襁x舉及其作用。應(yīng)該看到，嚴(yán)格按照“一法兩辦法”進(jìn)行的村民選舉，是解決一系列人民內(nèi)部矛盾的有效手段，當(dāng)然也是解決宗族派性矛盾的一種手段。即使是那些宗族意識(shí)還比較強(qiáng)的農(nóng)民兄弟，一旦有了在民主實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主、增強(qiáng)民主意識(shí)，就會(huì)跨越傳統(tǒng)宗族觀念的藩籬，轉(zhuǎn)變成一個(gè)現(xiàn)代公民。白云區(qū)神山鎮(zhèn)的鶴崗村就是很好的例子。在這個(gè)村，鄒姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一屆村民選舉中，人多勢(shì)眾的鄒姓村民左右了村委會(huì)選舉，使得當(dāng)選村主任及其他兩個(gè)村委成員都是同族的人。鄒姓村主任上任后，排斥胡姓村支書(shū)，同鎮(zhèn)委也沒(méi)有處理好，而且工作責(zé)任性不強(qiáng)，一大半時(shí)間都不在村里，使這個(gè)村陷于了事實(shí)上的無(wú)政府狀況。結(jié)果，使一個(gè)全國(guó)園林綠化百?gòu)?qiáng)村變成一個(gè)臟亂差的村子。村民最終意識(shí)到，單憑宗族的親疏關(guān)系來(lái)取舍村干部，既對(duì)不會(huì)增進(jìn)同宗同族的利益，更不會(huì)增進(jìn)全村整體的利益。我們相信，鶴崗村的老百姓能夠“吃一塹，長(zhǎng)一智”，能夠在民主中學(xué)習(xí)民主的。
村委會(huì)選舉會(huì)不會(huì)搞跨村集體經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，目前也存在一些模糊的認(rèn)識(shí)。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，有些基層干部擔(dān)心村委會(huì)選舉會(huì)搞跨村集體經(jīng)濟(jì)。他們的理由主要有三條。第一條是一些私人老板被選為村主任，這些私人老板惟利是圖的本性會(huì)損害村集體經(jīng)濟(jì)。第二條是如果當(dāng)選的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集體經(jīng)濟(jì)管理就沒(méi)有組織保障。第三條是村委會(huì)每屆任期時(shí)間短，上任后還來(lái)不及熟悉經(jīng)濟(jì)管理工作，就面臨下一屆選舉的壓力，因而缺乏穩(wěn)定的責(zé)任心。其實(shí)，這些當(dāng)心是好心，但是把擔(dān)心發(fā)生的事情當(dāng)作普遍的事實(shí)。如果是普遍的事實(shí)，那么村民選舉還有什么意義？如果是普遍的事實(shí)，那就等于說(shuō)我們的農(nóng)民都是草包，都在跟自己的根本利益看國(guó)際玩笑。
從我們調(diào)查的12個(gè)村的情況來(lái)看，村委會(huì)直選促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一大批致富有方、又有公心的經(jīng)濟(jì)能人，選進(jìn)村委會(huì)后，利用他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和智慧，努力為村民集體謀福利。例如，增城市荔城鎮(zhèn)的西山村，新當(dāng)選的村主任蔡伯高就是一個(gè)典型。蔡伯高自己經(jīng)營(yíng)的企業(yè)有四間。當(dāng)選后，白天的時(shí)間交給了村里的公務(wù)，晚上的時(shí)間才是自己的，并且蔡伯高把工作補(bǔ)貼全部捐了村集體。新一屆村委會(huì)上任后，村集體成立了一間股份制公司，2000年贏利70萬(wàn)，2001年贏利157萬(wàn)。隨著村集體收入的增加，村里重新修建了比較現(xiàn)代化的西山小學(xué)，本村子女免費(fèi)入學(xué)。2002年，村里成立了一個(gè)慈善組織“西山村協(xié)和事務(wù)基金會(huì)”，從社會(huì)各方籌集資金，專門用來(lái)救濟(jì)本村的弱勢(shì)群眾。目前，本基金會(huì)共籌款18萬(wàn)元，蔡伯高個(gè)人捐了10萬(wàn)。本村第一個(gè)接受救助的因病而貧的村民。這樣的事例還有天河區(qū)沙河鎮(zhèn)的龍洞村，直選促進(jìn)了這個(gè)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。
3、村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的，村民選舉加強(qiáng)和改善了黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了黨群、干群關(guān)系的改善村委會(huì)直選后的廣州農(nóng)村。
全市有651名黨支部書(shū)記或副書(shū)記兼任村委會(huì)主任，占實(shí)行直選村的66.8%；全市有村黨支部書(shū)記、副書(shū)記、支委共2436人在村委會(huì)交叉任職，占村委委員的43.1%。這為農(nóng)村的穩(wěn)定和“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)打下了較好的基礎(chǔ)。比如從化市的210個(gè)村，新當(dāng)選村委會(huì)成員950人，其中黨員有742人，占78.1％；村黨支部能形成領(lǐng)導(dǎo)核心、班子團(tuán)結(jié)、工作協(xié)調(diào)的有197個(gè)村，占93.38％；大多數(shù)村委會(huì)的工作都能自覺(jué)在黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，貫徹黨支部的意圖，引導(dǎo)村民把黨的方針政策變—為群眾的自覺(jué)行動(dòng)。盡管部分黨支部與村委會(huì)在工作上存在不協(xié)調(diào)甚至矛盾公開(kāi)化的現(xiàn)象，但從總體上看，村民選舉促進(jìn)了黨支部組織建設(shè)，有助于村級(jí)組織班子整體工作能力和水平的提高。
在全市新一屆村委會(huì)成員中，黨員占72.6％，連選連任的占62.2％，初中以上文化程度占88.7％，平均年齡41.15歲，比原來(lái)下降2.5歲。通過(guò)選舉，不僅使農(nóng)村基層組織實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡，而且有一批年紀(jì)輕、思想好、作風(fēng)正、 有文化、有能力的人被選進(jìn)了村委會(huì)班子，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展打下了良好的組織基礎(chǔ)。 村民自治制度的建立健全，村民民主意識(shí)的樹(shù)立和強(qiáng)化，從根本上改變了農(nóng)村公共管理的方式。過(guò)去的那種“一元化”領(lǐng)導(dǎo)模式，那種“我打你通”的工作作風(fēng)，群眾是不擁護(hù)的，也不會(huì)買帳。在村民自治的新形勢(shì)下，不少農(nóng)村黨支部主動(dòng)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，扮演了推進(jìn)農(nóng)村基層民主的“火車頭”的角色。黨支部在發(fā)動(dòng)村民群眾積極參與村民選舉、引導(dǎo)村民選舉嚴(yán)格依照法定程序、落實(shí)村民群眾民主管理村務(wù)等方面發(fā)揮了核心領(lǐng)導(dǎo)作用，從而密切了黨群干群關(guān)系。
在過(guò)去，村干部的“烏紗帽”掌握在上級(jí)手中，因而容易滋生“跑官買官”的腐敗現(xiàn)象�，F(xiàn)在，“烏紗帽”掌握在村民群眾手中，無(wú)論是當(dāng)選的“村官”還是落選的“村官”，都要經(jīng)受村民投票箱的考驗(yàn)，從而促使村干部養(yǎng)成眼光向下、對(duì)群眾責(zé)任的民主作風(fēng)。與民主選舉相配套的制度就村務(wù)公開(kāi)，民主管理。全市1279個(gè)村在1999年初全部實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)，有6399個(gè)經(jīng)濟(jì)社(村民小組)占總數(shù)的63.4％也實(shí)行社(組)務(wù)公開(kāi)；全市84個(gè)鎮(zhèn)也從1999年底開(kāi)始至2000年6月全部推行政務(wù)公開(kāi)。通過(guò)政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)民主管理，促進(jìn)了農(nóng)村基層干部的黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)了集體資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理，化解了一些農(nóng)村中存在的黨群、干群矛盾，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，群眾對(duì)村干部的滿意程度也大大提高。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，村民選舉和村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)行，使村干部更有責(zé)任心、更加廉潔、更加尊重群眾，更加主動(dòng)地為老百姓實(shí)事。51.9%被訪者明確表態(tài)說(shuō)，民主選舉村委會(huì)有助于改善干群關(guān)系。56%的人表示群眾選的干部更加熱心為老百姓服務(wù)。
4、農(nóng)村基層民主制度的縱深推進(jìn)，是鞏固國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神建設(shè)的政治基礎(chǔ)。
廣州市在完成村委會(huì)民主選舉基礎(chǔ)上，又把開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)作為依法治國(guó)、依法治市和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的大事，放在突出的重要位置來(lái)抓，確定黃埔、花都區(qū)為創(chuàng)村民自治示范區(qū)，沙灣鎮(zhèn)、南崗鎮(zhèn)和東漖鎮(zhèn)27個(gè)鎮(zhèn)為村民自治示范鎮(zhèn)，并要求每個(gè)鎮(zhèn)抓1至2個(gè)村民自治示范村。一年多來(lái)，全市各級(jí)黨委和政府注意把握和處理好加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揚(yáng)民主的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾依法行使自己的民主權(quán)利，使全市農(nóng)村基層民主政治建設(shè)朝著正確的方向發(fā)展。
通過(guò)村委會(huì)直選和村民自治示范活動(dòng)使廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾經(jīng)受了一次廣泛而深刻的民主與法制的教育和鍛煉。廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾自覺(jué)學(xué)習(xí)“一法兩辦法”，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和掌握有關(guān)民主選舉與村民自治的法律法規(guī)的基本原則和基本精神，嚴(yán)格依法辦事。通過(guò)村民自治的民主實(shí)踐，廣大農(nóng)村干部和群眾真正認(rèn)識(shí)了民主、法制的重要性，知道了什么是民主權(quán)利，怎樣依法行使民主權(quán)利。民主權(quán)利的落實(shí)，增強(qiáng)了廣大農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)工作的責(zé)任感，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。不少村委會(huì)通過(guò)組織興修水利，解決耕作用水問(wèn)題；修建學(xué)校，改善教學(xué)環(huán)境；修建村道，改善村容村貌；成立合唱隊(duì)、秧歌隊(duì)、醒獅隊(duì)，豐富農(nóng)村文化生活等，扎扎實(shí)實(shí)地為村民辦一批好事實(shí)事，受到村民的好評(píng)。一個(gè)民主、文明、進(jìn)步的廣州農(nóng)村正在展現(xiàn)在我們面前。
三、村民自治發(fā)展面臨的新問(wèn)題
在充分肯定村民直選的重要意義的同時(shí)，不是麻痹大意，忽視在村民自治發(fā)展過(guò)程中面臨的新情況、新問(wèn)題。對(duì)于這些新問(wèn)題，我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)代創(chuàng)新精神探索解決問(wèn)題的新思路、新方式，才能促進(jìn)農(nóng)村基層民主的持續(xù)發(fā)展。
在調(diào)查中，我們覺(jué)得如下幾個(gè)問(wèn)題比較突出，需要重新審視。
1、政策落實(shí)的組織路線難保證，政令貫徹的渠道出現(xiàn)淤塞。
過(guò)去，村級(jí)干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔、培養(yǎng)和任用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級(jí)政策的一個(gè)組織措施或者說(shuō)“組織路線的保證”。實(shí)行村民直選之后，村委會(huì)干部由村民群眾選舉產(chǎn)生，村干部的烏紗帽掌握在村民群眾手中。村干部執(zhí)不執(zhí)行上級(jí)的政令，還要看村民的臉色。因此，像計(jì)劃生育、收費(fèi)、追款這些得罪人的事情，許多選舉出來(lái)的村干部采取回避的態(tài)度，使政令渠道出現(xiàn)了不同程度的梗阻。
一位被訪的鎮(zhèn)委書(shū)記說(shuō)：“在過(guò)去，如果村干部依法辦事不力，鎮(zhèn)里可以停他的職，現(xiàn)在不能這樣辦，要村民來(lái)罷免。而一些不明事理的村民，就是喜歡那些敢同政府對(duì)著干的人�！币晃槐辉L的副鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)：“完全否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)干部的管理權(quán)，是有負(fù)面影響的，政令不通就是綜合表現(xiàn)。有的人借村民民主來(lái)抵制鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行和管理。例如我們鎮(zhèn)，政府對(duì)村里征地款的分配和使用，就存在失控問(wèn)題。鎮(zhèn)政府不是想從中瓜分什么利益，是政策不許分光吃光。而農(nóng)民的想法很簡(jiǎn)單，就是不放心集體來(lái)管錢，要落袋為安�，F(xiàn)在實(shí)行村民民主決策，政府還有沒(méi)有權(quán)去干預(yù)這樣的事情？”
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作再困難，畢竟還有退路，大不了異地為官�？纱甯刹烤蜎](méi)有這樣的機(jī)會(huì)。村干部不屬于國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的范圍，但政府的許多政策、國(guó)家許多的實(shí)際任務(wù)要靠他們?nèi)ヂ鋵?shí)，這就產(chǎn)生了一些矛盾。許多村干部有這樣的心態(tài)：完成聽(tīng)從上級(jí)的指示，得罪村民多了就怕沒(méi)退路。一位被訪的村干部說(shuō)：“上頭布置的事情不少，但經(jīng)費(fèi)不多。上面布置的任務(wù)完不成，要挨批評(píng)，而當(dāng)個(gè)村干部還要由村民來(lái)挑三揀四，夾縫里做人真難�！币晃淮逯魅蝿t反映：“現(xiàn)在的村主任真難做。你是村民選的，就得維護(hù)村民的利益，這個(gè)道理我們明白。但是，一旦村民的個(gè)人利益和集體利益有矛盾時(shí)，就不好處理了。例如我們村，難度最大的事情要算撤違章建筑。農(nóng)民幾乎花費(fèi)了全部積蓄才建起一棟新樓，政府一說(shuō)是違章建筑，就要撤掉。我們村干部就是再講原則、再下狠心，手都硬不起來(lái)�！�
這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，實(shí)行村民自治制度會(huì)不會(huì)影響法律、法規(guī)和政策在農(nóng)村社會(huì)的有效貫徹執(zhí)行。過(guò)去，為了保證法律政策的貫徹執(zhí)行，以組織路線為保證，以干部任命制度為手段。而實(shí)行村民自治制度以后，目標(biāo)沒(méi)變方式變。所謂目標(biāo)沒(méi)變就是黨的政策、國(guó)家法律、政府法規(guī)必須得到貫徹執(zhí)行。所謂“方式變”就是不能再靠任命制來(lái)實(shí)現(xiàn)“組織路線”的保證，而要采取適合村民自治新形勢(shì)的組織方式。這就是問(wèn)題的癥結(jié)。
2、鎮(zhèn)村兩級(jí)干部對(duì)村民選舉都存在一定的厭倦和畏難情緒，影響基層工作能力和質(zhì)量的提高。
從我們的調(diào)查及有關(guān)部門的情況匯報(bào)來(lái)看，鎮(zhèn)村兩級(jí)干部甚至部分村民群眾，對(duì)村民選舉都存在不同程度的厭倦和畏難情緒。問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是村民選舉的組織工作似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“額外負(fù)擔(dān)”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，按理說(shuō)村民選舉是村民自治份內(nèi)的事情，政府只起指導(dǎo)作用，但實(shí)際不是這樣。搞一次村民選舉，鎮(zhèn)里干部要全員動(dòng)員，采取包片包村、責(zé)任落實(shí)到人等組織措施，目的是保證一次選舉成功，否則勞民傷財(cái)、人疲馬倦。 二是村民參加投票的誤工補(bǔ)貼如何解決的問(wèn)題。在課題組調(diào)查的這些農(nóng)村，村民投票的誤工補(bǔ)貼大致上是5-30元/1次（平均是15元/1次）�！巴镀闭`工補(bǔ)貼”類似公社時(shí)期的“政治工分”，成了村民參與村里公共事務(wù)活動(dòng)的一種慣例。幾乎所有的被調(diào)查村干部都認(rèn)為，如果不發(fā)投票補(bǔ)貼，《村委會(huì)組織法》規(guī)定的“雙過(guò)半”就難以保證。番禺有個(gè)窮村，年收入5萬(wàn)元左右，選民2300多人，村里一次投票選舉就要花掉村集體的全部積累。結(jié)果，新上任的村委會(huì)接手一個(gè)“經(jīng)濟(jì)空殼”，其工作的難度可想而知。應(yīng)該說(shuō)，遇到這種問(wèn)題的農(nóng)村，不是少數(shù)。
三是選舉出來(lái)的干部，有個(gè)三年任職的時(shí)間限制，投入實(shí)際工作的時(shí)間不多。因此一些鎮(zhèn)干部反映，部分村干部的實(shí)際工作狀況是，第一年適應(yīng)適應(yīng)，第二年初入角色，第三年等待選換屆。也就是說(shuō)，真正發(fā)揮作用的時(shí)間不超過(guò)1年半，村民選舉的前后事情就得花費(fèi)了村干部1年多的時(shí)間和精力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又如何應(yīng)對(duì)這樣的局面。
出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，與現(xiàn)行村委會(huì)選舉制度的具體設(shè)計(jì)有一定的關(guān)系。比較中國(guó)與外國(guó)的地方選舉制度，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的村委會(huì)選舉制度其實(shí)選擇了難度很高的絕對(duì)多數(shù)原則（即雙過(guò)半的原則），而不是簡(jiǎn)單多數(shù)原則。同時(shí)，我們的計(jì)票基數(shù)幾乎是以自然選民為基數(shù)，而不是自愿登記選民為基數(shù)的，這就進(jìn)一步增大了選舉成功的難度。這是問(wèn)題的原因之一。其次，投票補(bǔ)助做法給村委會(huì)選舉的組織工作及村委會(huì)今后的工作都帶來(lái)了一定的困難，特別是對(duì)于那些人口多、村集體收入又低的農(nóng)村，不改變靠發(fā)補(bǔ)貼來(lái)吸引投票的習(xí)慣是不行的。
3、村委會(huì)干部不作為，政府難處理，“指導(dǎo)-被指導(dǎo)關(guān)系”往往變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的束縛。
下面這個(gè)案例反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為何難以介入處理那些不作為的村委會(huì)：
鶴崗村是廣州白云區(qū)的一個(gè)純農(nóng)業(yè)村。全村1365人，選民900多人。1999年本村實(shí)行第一次村民直選，村民們興高采烈地把本村首富鄒姓村民選為村主任。鄒主任的企業(yè)辦在村外，在廣州郊區(qū)一帶小有名氣，據(jù)說(shuō)年產(chǎn)值幾千萬(wàn)。但鶴崗村是個(gè)負(fù)債近400萬(wàn)的村子。村民選舉鄒的意圖是希望這個(gè)經(jīng)濟(jì)能人使把村里的經(jīng)濟(jì)搞上去�？墒牵u主任是個(gè)“三板斧”，三招不見(jiàn)成效就走人了。兩層樓的村委會(huì)辦公室，僅由婦女主任和女會(huì)計(jì)留守，村里人戲說(shuō)村委會(huì)成了“尼姑庵”。村支書(shū)是小姓人家（該姓占全村人口的20%），看到大姓人多勢(shì)眾（占80%）左右選舉局勢(shì)，也就不圖在村里發(fā)展了。其實(shí)，支書(shū)也是搞建筑承包發(fā)家治富的經(jīng)濟(jì)能人，在他擔(dān)任支書(shū)期間，他自帶資金近400萬(wàn)元，把這個(gè)遠(yuǎn)郊小村變成了全國(guó)園林綠化百?gòu)?qiáng)村。村委會(huì)所欠之款的“債主”就是這位村支書(shū)，可村支書(shū)的錢又主要來(lái)自自己的建筑經(jīng)營(yíng)收入銀行貸款。
村委會(huì)不見(jiàn)村主任，村支書(shū)因是小姓人家受到排擠，村級(jí)組織也就陷入了癱瘓，村莊則處于事實(shí)上的無(wú)政府狀態(tài)。結(jié)果，昔日?qǐng)@林綠化村變成了現(xiàn)在的臟亂差村。村里的公共廁所污水橫流，村里的水泥路面四處斷裂，村莊呈現(xiàn)出破落的樣子。
本村第一屆直選出來(lái)的村委會(huì)主任，令村民大失所望，即使本家村民也直搖腦袋。而鎮(zhèn)里干部只有干著急的份。對(duì)這種不作為的村主任，鎮(zhèn)里似乎只有等待村主任自動(dòng)辭職，等待村民有空座下來(lái)開(kāi)個(gè)罷免會(huì)。然而，誰(shuí)來(lái)召集村民會(huì)議行使罷免權(quán)呢？《村委會(huì)組織法》規(guī)定是村委會(huì)。問(wèn)題是，有召集權(quán)的村委會(huì)連主任都不見(jiàn)了。即使村主任在村里，由他主持的村委會(huì)召集村民會(huì)議來(lái)罷免自己，也不是一件容易的事情。村主任去留的問(wèn)題整整花了二年時(shí)間才解決，使村莊陷入無(wú)政府狀態(tài)，村民的致富夢(mèng)也成了泡影。
毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的主體，無(wú)論黨的方針政策，還是政府的法律法規(guī)，最終都得由基層黨政部門貫徹落實(shí)。為什么“指導(dǎo)-被指導(dǎo)關(guān)系”會(huì)成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的束縛而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村民自治的牢騷和焦慮呢？課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，主要是實(shí)行村民自治制度后，無(wú)論是鎮(zhèn)村干部還是普通農(nóng)民，對(duì)如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系的問(wèn)題，存在一定的模糊認(rèn)識(shí)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺(jué)得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系”，因而在貫徹落實(shí)上級(jí)布置的任務(wù)時(shí)候縮手縮腳，不知道該如何去工作。
我們知道，市縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了比較嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制或政績(jī)考核制度，特別是“一票否決”的硬性規(guī)定迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部設(shè)法完成下派的任務(wù)。但《村委會(huì)組織法》原則上不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取上級(jí)對(duì)它的那套責(zé)任機(jī)制來(lái)要求和約束村級(jí)組織。于是，在自上而下層層相扣的責(zé)任機(jī)制上，正是在國(guó)家政權(quán)組織的最基層（國(guó)家與社會(huì)的連接處）出現(xiàn)了一個(gè)責(zé)任制度的斷層，客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入了上壓下頂?shù)睦Ь场?/p>
4、村支兩委關(guān)系亟待從根本上理順。
實(shí)行村民直選以后，擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織面前的又一個(gè)難題，就是如何理順村支兩委的關(guān)系，建立合理的分工合作機(jī)制。過(guò)去，黨支部的地位和職權(quán)都很明確，就是支書(shū)抓全面，是各項(xiàng)工作的“第一把手”。現(xiàn)在的情況有了變化，盡管黨支部的地位被明確為核心領(lǐng)導(dǎo)，但支部的職權(quán)究竟包括那些具體范圍，卻不清楚。我們發(fā)現(xiàn)，黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)這個(gè)政治原則，鎮(zhèn)村兩級(jí)干部和村民一般都接受，但依照《村委會(huì)組織法》，村委會(huì)比較明確的職權(quán)有七八項(xiàng)之多，如協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作、承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和村民合法權(quán)益、管理村集體土地和其他財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)等等。這說(shuō)明，村委會(huì)和黨支部在職能分工上應(yīng)該有所不同，黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)不能變成黨支部包辦村委會(huì)工作。那么，村委會(huì)和黨支部究竟如何分工協(xié)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎也難以提出既符合《村委會(huì)組織法》、又符合黨的方針政策的具體方案。這樣一來(lái)，村支兩委關(guān)系是否順當(dāng)，往往取決于村主任與村支書(shū)的私人交情，許多事情靠“拍肩頭”搞掂。
某市的一份調(diào)查報(bào)告反映，有的村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任矛盾尖銳，內(nèi)耗嚴(yán)重。這種矛盾多是村委會(huì)選舉時(shí)產(chǎn)生矛盾的延續(xù)。作為村支書(shū)，選舉時(shí)落選了，心中有氣，抱怨對(duì)方在選舉中靠家族勢(shì)力拉票，導(dǎo)致自己落選。作為村主任，選舉時(shí)就與村支書(shū)撕破了臉，以為自己的得票最多，就不把村支書(shū)放在眼里。有一個(gè)村的村主任，當(dāng)選后故意在村支書(shū)門前放鞭炮奚落村支書(shū)落選，使村支書(shū)怨氣難咽。個(gè)別農(nóng)村的村支兩委關(guān)系緊張到了劍拔弩張的地步。
例如廣州市紅星村就是這樣。在紅星村，新當(dāng)選的村主任不能從村支書(shū)手中接管村務(wù)管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，無(wú)法履行村委會(huì)的職責(zé)，于是另設(shè)帳務(wù)，另組村治安隊(duì)伍。導(dǎo)致一個(gè)村莊，存在黨支部和村委會(huì)的兩支治安隊(duì)伍，兩套理財(cái)小組，村民群眾無(wú)所適從。 一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部工資補(bǔ)貼的偏頗態(tài)度，也不利于村支兩委的理順。例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定按村委會(huì)編制撥付工作補(bǔ)貼，支委不兼任村委會(huì)職務(wù)的，屬于編外干部，除領(lǐng)取開(kāi)會(huì)、公干誤工補(bǔ)助外，沒(méi)有任何工資補(bǔ)貼。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以支委為工資補(bǔ)貼對(duì)象，凡沒(méi)有進(jìn)支委的村委會(huì)成員，沒(méi)有工資補(bǔ)貼。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把村支兩委成員全部納入工資補(bǔ)貼對(duì)象，但村主任的工資補(bǔ)貼比支書(shū)低一級(jí)。這些措施容易造成這樣的印象，以抬高村支書(shū)來(lái)貶低村主任或者相反，導(dǎo)致了村干部的不滿情緒。 從經(jīng)驗(yàn)調(diào)查情況來(lái)看，部分村支兩委關(guān)系矛盾的原因主要有三。一是村支書(shū)不愿放棄手中的權(quán)力，習(xí)慣了大包大攬、一個(gè)人說(shuō)了算，忍受不了村委會(huì)接管村務(wù)的法定要求。二是在村委會(huì)接管村務(wù)，要求清產(chǎn)核資，摸清家底，這對(duì)那些存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的村支書(shū)來(lái)說(shuō)，意味著劣跡暴光。因而這樣的村支書(shū)必定會(huì)拼命抵制和詆毀村委會(huì)，把村民選舉說(shuō)成是“賄選”、“家族黑惡勢(shì)力拉票”、，試圖摧毀村委會(huì)合法性而自保。在這種情況，村支兩委的沖突、村主任和村支書(shū)的較量、干群關(guān)系矛盾、新老班子的拉鋸戰(zhàn)等，實(shí)質(zhì)就是少數(shù)村干部以權(quán)謀私和多數(shù)群眾為維護(hù)自身合法權(quán)益而進(jìn)行的斗爭(zhēng)。三是村委會(huì)主任及村委成員辦事經(jīng)驗(yàn)不足，政策水平偏低，有的連法律法規(guī)和規(guī)章制度都不了解，對(duì)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)也有抵觸，村中的大事不與黨支部溝通和商量，因而難以同黨支部合作共事。
5、一些村干部，包括村支兩委的成員，只顧及本村本組的利益，置政策、法律于腦后，以“為民請(qǐng)命”的姿態(tài)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)著干。
客觀地說(shuō)，在那些干群關(guān)系緊張的農(nóng)村，村民們對(duì)政府有怨氣。群眾產(chǎn)生這些怨氣是有來(lái)源的，一是過(guò)去計(jì)劃生育工作中的粗暴行為傷害了農(nóng)民的感情；二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題解決不力；三是對(duì)一些基層干部的衙門作風(fēng)、貪瀆行為的群眾義憤。當(dāng)這些怨氣得不到有效舒緩而導(dǎo)致干群關(guān)系十分緊張的時(shí)候，村干部往往以為父老鄉(xiāng)親“請(qǐng)命”的姿態(tài)由而采取同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合作甚至對(duì)抗的行為。當(dāng)然，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行的是假國(guó)家之名而謀小集團(tuán)利益之實(shí)的“土政策”，那么村級(jí)干部的對(duì)抗行為是有正當(dāng)性和號(hào)召力的，否則沒(méi)有合法性。問(wèn)題是，對(duì)那些不分青紅皂白地抵制政府的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟如何處置�！洞逦瘯�(huì)組織法》缺乏明確的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就只能“責(zé)令”村委會(huì)遵紀(jì)守法了。 其次，有些村規(guī)民約字面上不違法，但明顯侵犯部分村民的利益。例如，廣州一些農(nóng)村的村規(guī)民約規(guī)定，即使戶口在本村，外嫁女也無(wú)資格享受集體分紅。這個(gè)規(guī)定明顯損害了這一部分村民的利益。過(guò)去遇到這樣的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門（如婦聯(lián)）可以及時(shí)糾正。現(xiàn)在就難辦了，村級(jí)組織可以憑借“不能違背村民群眾的民主意志”這個(gè)法寶，直截了當(dāng)?shù)鼐芙^有關(guān)部門的合理要求。
農(nóng)村基層民主自治過(guò)程的理論與政策分析
上面所提到的只是農(nóng)村基層民主自治過(guò)程中出現(xiàn)的部分情況。即使掛一漏萬(wàn)，也暴露了在村民自治過(guò)程中所面臨的實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題的根源不少，但最主要的是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到鎮(zhèn)村之中其實(shí)存在三重關(guān)系。以其中的任何一種關(guān)系來(lái)否定其他兩個(gè)關(guān)系，都會(huì)引起鎮(zhèn)村關(guān)系的失調(diào)。
建國(guó)三十年來(lái)，鎮(zhèn)村關(guān)系變化的基本走向是“以黨領(lǐng)政”，最后形成了以“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制”為特征的政黨治理模式。80年代農(nóng)村土地制度改革以來(lái)，鎮(zhèn)村關(guān)系曲折多變，不斷調(diào)整。但總的趨勢(shì)是，村民自治的發(fā)展勢(shì)頭不可扭轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的公共管理應(yīng)該加強(qiáng)，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)地位更加不可動(dòng)搖。這不僅是治國(guó)安邦、強(qiáng)基故本的政治現(xiàn)實(shí)需要，也是我們重新認(rèn)識(shí)和建構(gòu)鎮(zhèn)村關(guān)系的基本前提。也就是說(shuō)，一切有關(guān)鎮(zhèn)村基層治理的制度創(chuàng)新，都要以此作為出發(fā)點(diǎn)。
自我國(guó)推行村民自治制度以來(lái)，鎮(zhèn)村關(guān)系經(jīng)歷了10多年的重建，形成了有機(jī)聯(lián)系的三重關(guān)系：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村級(jí)組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國(guó)家法律、政府公共政策等事務(wù)方面的行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。
這三種關(guān)系及原則是一個(gè)相互滲透在一起的整體，不能分割，也不能以其中任何一種關(guān)系或原則，來(lái)否定其他兩種關(guān)系或原則。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是不能“持其一，否其余”。然而 ，在處理鎮(zhèn)村關(guān)系問(wèn)題上，“持其一，否其余”的事情是經(jīng)常發(fā)生的。歸納起來(lái)，主要有幾種表現(xiàn)。
第一種情形，以鎮(zhèn)村上下黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，來(lái)懷疑和否定“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系及“依法行政的管理與被管理關(guān)系”。這種情形就是那種“以黨代政”、“黨包辦一切”的狀況。應(yīng)該說(shuō)，這就是“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”的傳統(tǒng)模式。上面陳述的情況反映了這個(gè)問(wèn)題的存在。 在農(nóng)村，如果繼續(xù)堅(jiān)持以黨代政，以黨的領(lǐng)導(dǎo)原則否則村民自治原則，那么村委會(huì)及其選舉制度都是多余的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)也只按這一原則建構(gòu)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是多余的機(jī)構(gòu)，也可合并到黨委中去，形成黨政一班人馬、兩塊牌子。問(wèn)題是，這樣一來(lái)，鎮(zhèn)村關(guān)系也就變成了純粹的上下黨組織關(guān)系。結(jié)果只能導(dǎo)致各級(jí)政務(wù)消失于黨務(wù)之中，各種社會(huì)矛盾都集中在黨組織頭上，這對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政之基都是十分不利的。
第二種情形，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治事務(wù)內(nèi)的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，來(lái)否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)，否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)、對(duì)村委會(huì)依法行政的管理關(guān)系。這種情況走向極端，就會(huì)使村莊變成一個(gè)“世外桃源”，實(shí)質(zhì)上就是陷入無(wú)政府主義狀態(tài)，前面提到的鶴村就曾陷入這種狀態(tài)。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，關(guān)鍵在于沒(méi)有搞清楚村民自治的前提。這個(gè)前提是什么呢？就是在“村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)”，村民享有國(guó)家法律所保障的自治權(quán)利。 從政治學(xué)學(xué)理上看，一國(guó)憲政下的任何地方自治權(quán)都是有限的。不然的話，“自治狀態(tài)”就成了“主權(quán)狀態(tài)”，如果走向這種“主權(quán)狀態(tài)”，實(shí)質(zhì)上就是地方割據(jù)或分裂主義。這是我們要理直氣壯反對(duì)的事情。因此，任何形態(tài)的地方性自治制度，無(wú)論是城市社區(qū)委員會(huì)制度，還是農(nóng)村村委會(huì)制度，都是一國(guó)憲法治理下的地方治理模式。村民自治是農(nóng)村社會(huì)的一種治理模式，其組織形式、職責(zé)范圍、運(yùn)行規(guī)則、權(quán)利義務(wù)等都是由國(guó)家法律來(lái)保證的。就我國(guó)的村民自治來(lái)說(shuō)，我國(guó)的憲法確立了村民委員會(huì)的憲法地位，《村委會(huì)組織法》保證了村委會(huì)在處理屬于本村事務(wù)上的自治權(quán)。因此，這種村民自治的活動(dòng)，本身就是依法治理的活動(dòng)，否則，村委會(huì)的合法性就不存在了。如果村委會(huì)的行為游離了國(guó)家的憲法和法律的范圍，如果村委會(huì)對(duì)合法政府采取對(duì)抗性行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)當(dāng)然可以立即停止其職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種行為不受“指導(dǎo)-被指導(dǎo)”關(guān)系原則的約束。
第三種情形，就是以鎮(zhèn)村之間的行政管理與被管理的關(guān)系，來(lái)否定“指導(dǎo)-被指導(dǎo)”關(guān)系，來(lái)替代基層黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種情形就是所謂的鎮(zhèn)村關(guān)系的行政化傾向。
這種情況之所以發(fā)生，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府混淆了村民自治事務(wù)同國(guó)家政治及行政事務(wù)的界限，直接或間接地干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。主要表現(xiàn)不外三個(gè)方面：一是干涉村委會(huì)依法選舉和村委會(huì)人員變動(dòng)。如左右村委會(huì)選舉、刁難鄉(xiāng)里不中意的候選人、無(wú)故停止村委會(huì)的職權(quán)、強(qiáng)行調(diào)整村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職位、強(qiáng)行把自己信得過(guò)的人安插到村委會(huì)班子。二是干預(yù)村集體財(cái)務(wù)收支。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)借“村財(cái)鎮(zhèn)管”的機(jī)會(huì)，搞“一平二調(diào)”，刮變種的“共產(chǎn)風(fēng)”，從而損害農(nóng)民的利益。三是干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為“逼農(nóng)致富”，強(qiáng)迫農(nóng)民種這種那，又無(wú)力幫助農(nóng)民承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果加劇了政府與農(nóng)民的緊張關(guān)系。 以上分析，說(shuō)的是一個(gè)道理，即鎮(zhèn)村之間存在三種性質(zhì)不同的關(guān)系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都會(huì)造成這樣或那樣的矛盾、緊張甚至對(duì)抗。因此，我們要在區(qū)分不同關(guān)系性質(zhì)的同時(shí)，理清三者之間的聯(lián)系，才能從理論上回答基層提出的“怎么辦”。 黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、村民自治原則、依法行政原則，猶如處理鎮(zhèn)村關(guān)系的三架馬車，并駕齊驅(qū)才能有效地治理鎮(zhèn)村社會(huì)。
黨的領(lǐng)導(dǎo)原則 我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義制度的國(guó)家，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)不可動(dòng)搖的政治原則。
在中國(guó)搞村民自治，排斥、否定、脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，都將一事無(wú)成。因此，要把堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)作為推動(dòng)村民自治的強(qiáng)大制度力量。而黨支部應(yīng)該貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，使村民自治這一社會(huì)主義民主的偉大實(shí)踐大踏步前進(jìn)。然而，一些人自覺(jué)或不自覺(jué)地認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是為了一黨之私而壓制基層自治、壓制民主。這是一種偏見(jiàn)。
我們?cè)谡{(diào)查中，看到許許多多農(nóng)村的兩個(gè)文明搞得好，與當(dāng)?shù)攸h的基層干部的勤奮有為分不開(kāi)來(lái)。再拿鶴村為例，當(dāng)這個(gè)村莊衰落的實(shí)在不像樣子的時(shí)候，鎮(zhèn)政府借宣傳貫徹“三個(gè)代表”的東風(fēng)，及時(shí)派駐工作隊(duì)，使鶴村的面貌迅速朝好的方向發(fā)展。我們不否定，基層黨組織內(nèi)部確有一些橫行鄉(xiāng)里、魚(yú)肉百姓的壞人，但這些蛻化變質(zhì)的土霸王畢竟是少數(shù)。因此，對(duì)于不服從黨支部領(lǐng)導(dǎo)的情形，要具體分析村支兩委的實(shí)際情況。如果村干部所排斥的還是一個(gè)合格的黨支部，那么，這樣的村干部如果不換思想就要換人；如果黨支部成員確實(shí)變質(zhì)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委就要及時(shí)把有問(wèn)題的村支書(shū)或支委撤換掉。
村民自治原則 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)原則的適應(yīng)范圍，《村委會(huì)組織法》其實(shí)有比較明確界定，即限于“本村自治范圍內(nèi)的事務(wù)”。村民自治范圍的事務(wù)，概括起來(lái)說(shuō)就是“本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，因?yàn)檫@些事務(wù)既要村民積極參與，也為村民所共享。在學(xué)術(shù)上，我們也可以把屬于村民自治范圍內(nèi)的事情簡(jiǎn)稱為“村務(wù)”，而把村委會(huì)協(xié)助或承辦的政府事務(wù)簡(jiǎn)稱為“政務(wù)”。無(wú)論是“村務(wù)”，還是“政務(wù)”，其具體內(nèi)容都是復(fù)雜多變的。就“村務(wù)”而言，主要包括辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)，管理本村集體土地和公共財(cái)產(chǎn)，發(fā)展文化教育等等。 事實(shí)上，村委會(huì)所擔(dān)負(fù)的工作，有許多是要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和社會(huì)服務(wù)工作及所謂“政務(wù)”。這些事務(wù)之所以是“政務(wù)”，是因?yàn)檫@樣的工作一般具有跨村性質(zhì)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織牽頭、協(xié)調(diào)才能辦好。例如，合理利用自然資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、文化教育、公民教育、普法宣傳、社會(huì)主義精神文明建設(shè)等等，都不是一個(gè)村委會(huì)就能辦好的事情，而是一個(gè)地方各類社會(huì)組織和成員的共同責(zé)任。這就是我們所講“鎮(zhèn)村治理”的具體含義。
屬于“本村自治范圍內(nèi)的事務(wù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然不能借行政權(quán)力來(lái)干預(yù)，應(yīng)該嚴(yán)格遵守“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系原則。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)任指導(dǎo)村委會(huì)如何開(kāi)展村民自治工作，有權(quán)力監(jiān)督村委會(huì)是否依法開(kāi)展工作。例如，對(duì)于那些不及時(shí)、不真實(shí)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)的村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時(shí)干預(yù)不僅是正當(dāng)?shù)�，而且是必要的。�?duì)此，《村委會(huì)組織法》第22條已有明確規(guī)定。
依法行政的原則 依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本行為準(zhǔn)則和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其所管轄的所有村莊，有合法的的管轄權(quán)和行政權(quán)，村民、村委會(huì)、村民代表會(huì)議、黨支部等村莊內(nèi)的任何組織和個(gè)人，都不能以任何理由拒絕或不服從國(guó)家的基層政權(quán)機(jī)關(guān)的依法行政行為。因而，對(duì)于那些公開(kāi)抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的村級(jí)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)停止其職權(quán)，直接組織村委會(huì)或者黨支部的改選工作。否則，國(guó)家法治統(tǒng)一的原則就得不到制度保障，村級(jí)組織就有可能成為游離于國(guó)家法度之外的“法不入之領(lǐng)土”。 要建設(shè)一個(gè)法治社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依法行政。而作為公民，村民不僅能夠以權(quán)利制約權(quán)力，而且要履行遵守國(guó)家的法規(guī)、完成法定國(guó)家任務(wù)的公民義務(wù)。公民權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，既是公民權(quán)利得以保護(hù)的前提條件，也是政府依法進(jìn)行社會(huì)管理、行使國(guó)家權(quán)力的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，鎮(zhèn)村之間建構(gòu)良性互動(dòng)關(guān)系，本身就是社會(huì)文明與進(jìn)步的標(biāo)志。
四、結(jié)論與建議：在制度建設(shè)上實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法行政和村民自治的有機(jī)結(jié)合
從我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間建立了三重關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關(guān)系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織在行政事務(wù)上的管理和被管理的關(guān)系。第一重關(guān)系體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；第二重關(guān)系體現(xiàn)村民自治原則；第三重關(guān)系體現(xiàn)依法行政的原則。這三重關(guān)系是一個(gè)有機(jī)的整體，以其中任何一個(gè)關(guān)系、一個(gè)原則來(lái)否定其他兩個(gè)關(guān)系、兩個(gè)原則，都會(huì)造成鎮(zhèn)村關(guān)系的失調(diào)，加劇鎮(zhèn)村關(guān)系的緊張局面。 在鎮(zhèn)村關(guān)系的調(diào)節(jié)和處理中，存在三種不當(dāng)取向，一是以黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)否定或取代另外兩重關(guān)系，這就會(huì)導(dǎo)致以黨代政，黨包辦一切的老毛�。欢且源迕褡灾沃械闹笇�(dǎo)--被指導(dǎo)關(guān)系來(lái)否定和替代另兩個(gè)關(guān)系，這就容易導(dǎo)致政令不通，政府該管而不敢管的問(wèn)題；三是以政府依法行政中的管理和被管理關(guān)系來(lái)否定村民自治的原則或者取代黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，導(dǎo)致村民自治制度行政化的傾向。這些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，不利于建設(shè)一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的鎮(zhèn)村治理結(jié)構(gòu)，更不符合“三個(gè)代表”重要思想要求。
綜上所述，我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，著眼于治國(guó)安邦、強(qiáng)基固本的戰(zhàn)略高度，為建設(shè)適合我國(guó)政治發(fā)展需要的鎮(zhèn)村治理關(guān)系，而重新認(rèn)識(shí)和把握鎮(zhèn)村政治關(guān)系。在基本政策方面，我們應(yīng)該在建設(shè)鎮(zhèn)村治理有效結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，從制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法行政和村民自治的有機(jī)結(jié)合。從而加強(qiáng)和完善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府依法行政，推進(jìn)農(nóng)村基層的社會(huì)主義民主建設(shè)。
基于以上的研究與分析，在新一屆村民委員會(huì)選舉過(guò)程中我們提出下面幾個(gè)方面的政策思路：
在推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的過(guò)程中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也必須要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過(guò)建國(guó)后50多年的發(fā)展，特別是經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放的實(shí)踐，鎮(zhèn)村的社會(huì)環(huán)境及社會(huì)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。這些變化主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：
�。�1）國(guó)家職能的變化導(dǎo)致了政府職能的變化，相應(yīng)地也就引起了鎮(zhèn)村關(guān)系的變化；
�。�2）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的變化帶來(lái)了他們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中地位的變化，農(nóng)村內(nèi)部利益的調(diào)整需要有自己的組織，從而促使了鄉(xiāng)與村的關(guān)系變化；
�。�3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了政治的民主化發(fā)展，農(nóng)民的自主性不斷提高，導(dǎo)致了鎮(zhèn)村關(guān)系的變遷。
作為黨在農(nóng)村中的基層組織，必須審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)達(dá)到加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的目的。指出：“各級(jí)黨委要學(xué)會(huì)在憲法和法律的范圍內(nèi)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志要敢于領(lǐng)導(dǎo)，善于領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事�！秉h的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)要從農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中獲取新的途徑，學(xué)會(huì)用經(jīng)濟(jì)的方法，民主的方法、法制的方法、思想教育的方法組織農(nóng)民，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民。
在農(nóng)村基層民主建設(shè)中要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織通過(guò)政治導(dǎo)向、組織建設(shè)、社會(huì)動(dòng)員、有效監(jiān)督等方面的工作統(tǒng)籌農(nóng)村工作的全局，協(xié)調(diào)行政、人大、司法、村民自治等組織之間的關(guān)系。同時(shí)各級(jí)黨的組織要積極研究農(nóng)村基層民主的新情況、新問(wèn)題，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸索規(guī)律，提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)水平。
隨著農(nóng)村基層民主自治的展開(kāi)，農(nóng)民民主自治意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)村基層干部的選拔與培養(yǎng)機(jī)制也需要作相應(yīng)的改革，在改革過(guò)程中必須堅(jiān)持黨管干部的原則，通過(guò)實(shí)踐逐步建立起體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正原則的干部選拔制度，使農(nóng)村中的各類人才資源得到充分的開(kāi)發(fā)和利用。
黨的農(nóng)村基層組織在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時(shí)，要尊重其他組織的地位和作用，尊重農(nóng)民的主人翁地位，支持和保障農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利。堅(jiān)決克服少數(shù)黨員干部搞家長(zhǎng)制、個(gè)人說(shuō)了算等錯(cuò)誤作法。堅(jiān)決查處壓制和破壞民主，侵害農(nóng)民民主權(quán)利的行為。
加強(qiáng)農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持黨要管黨，從嚴(yán)治黨的原則，把黨員教育好、管理好，使他們提高素質(zhì)，增強(qiáng)黨性。農(nóng)村黨員要帶頭執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)法律和法規(guī)，在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮先鋒模范作用。只有這樣才能改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
在轉(zhuǎn)變政府職能過(guò)程中積極探索鎮(zhèn)村治理的途徑與模式。在農(nóng)村基層民主自治的格局下，作為國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的行政組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也需要轉(zhuǎn)變職能，由單一的行政管理型向管理、服務(wù)與指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的管理與服務(wù)方面的職能，提高政府的行政效率，淡化政府行政對(duì)村民自治組織的覆蓋和過(guò)渡干預(yù)，通過(guò)對(duì)村民自治組織和其他社會(huì)力量的合理利用來(lái)降低政府成本。在目前一些地區(qū)村民自治組織發(fā)育尚未成熟的情況下，政府仍負(fù)有指導(dǎo)的責(zé)任，即在政府倡導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠鎮(zhèn)村的力量，利用鎮(zhèn)村的資源，解決鎮(zhèn)村的問(wèn)題，發(fā)展鎮(zhèn)村的各項(xiàng)事業(yè)，以達(dá)到鎮(zhèn)村治理的目標(biāo)。
規(guī)范和完善行政指導(dǎo)規(guī)則。在政策協(xié)調(diào)與行政指導(dǎo)方面，一是要加強(qiáng)政策導(dǎo)向的宣示以對(duì)發(fā)展進(jìn)程有所規(guī)劃。國(guó)家層面要加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，要為各個(gè)系統(tǒng)的基層組織尤其是黨的基層組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一制定基本的指導(dǎo)方針，厘清兩者之間的關(guān)系，發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。二是要規(guī)范行政指導(dǎo)工作，提高行政指導(dǎo)水平。村民自治的行政指導(dǎo)工作也要規(guī)范化、制度化。此外，還要規(guī)范行政指導(dǎo)行為。行政指導(dǎo)主要是政策引導(dǎo)、總體規(guī)劃、調(diào)查研究、檢查監(jiān)督、總結(jié)示范等，而決非包辦代替。三是要強(qiáng)化村民自治示范活動(dòng)和積極開(kāi)展不同層面、不同形式的培訓(xùn)活動(dòng)。
積極探索與村民自治體制相吻合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政管理體制。理順各種關(guān)系。使村民自治制度與縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制和農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)制度協(xié)調(diào)一致，是村民自治得以良性發(fā)展的關(guān)鍵。要解決好這一問(wèn)題，就應(yīng)適應(yīng)村民自治的要求來(lái)調(diào)整和完善相關(guān)的制度。
進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治的制度化建設(shè)。完善農(nóng)村基層民主即實(shí)行村民自治是保證農(nóng)村基層群眾直接行使民主權(quán)力的一項(xiàng)重要制度。村民自治的制度化建設(shè)仍是要圍繞四個(gè)民主進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”為目標(biāo)，實(shí)行真正的“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”是村民自治的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也是農(nóng)村基層民主的本質(zhì)特征。目前特別是要著重程序性方面的技術(shù)設(shè)計(jì)。
從廣州市目前的情況來(lái)看，民主選舉仍是重點(diǎn)。因?yàn)槊裰鬟x舉是村民自治的基礎(chǔ)和前提條件，選舉涉及的面很廣，是全體村民關(guān)注的焦點(diǎn)。選舉制度中存在的問(wèn)題將直接影響整個(gè)村民自治制度的發(fā)展。 在廣州市首屆村委會(huì)直選時(shí)，整個(gè)選舉過(guò)程是以一場(chǎng)類似群眾運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行的，來(lái)的快，去的也快。一些地方在群眾尚未搞清楚事情的來(lái)龍去脈的情況下，整個(gè)過(guò)程已經(jīng)結(jié)束了。隨著農(nóng)村民主自治深入發(fā)展，村委會(huì)直選成為農(nóng)村中每隔三年的一項(xiàng)重要工作，農(nóng)民在政治上逐漸成熟，并且了解和掌握了選舉的游戲規(guī)則，一些農(nóng)村中的政治活躍分子（農(nóng)民政治家）會(huì)合法地走出來(lái)，基于自己或所代表群體的利益提出政治訴求。對(duì)此黨政部門和村民直選的組織者不僅在思想上有所準(zhǔn)備，還要在村民自治的理論和法律方面做好充分的準(zhǔn)備。
民主管理和民主決策是村民自治的關(guān)鍵。村級(jí)民主決策的主體、原則、內(nèi)容和程序在《村民委員會(huì)組織法》中都有規(guī)定，完善村級(jí)民主決策機(jī)制是村民自治的根本，是廣大村民行使民主權(quán)利的前提，關(guān)鍵是明確主體、規(guī)范程序。尤其是村民大會(huì)、村民代表會(huì)議、村務(wù)公開(kāi)等制度的建設(shè)，要緊密結(jié)合村委會(huì)的選舉，規(guī)范村民代表的選舉，理清村民代表會(huì)議與村民會(huì)議及村委會(huì)的關(guān)系，把村民代表會(huì)議與村委會(huì)和村民會(huì)議有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主決策，村委會(huì)管理村務(wù)，村民積極參與的農(nóng)村治理格局。
目前廣州市大部分農(nóng)村都制定相應(yīng)的村民自治章程、民主決策制度及經(jīng)濟(jì)管理制度等，但要將這些寫(xiě)在紙上的條文落在實(shí)處尚有許多工作要做。村委會(huì)對(duì)本村的決定及日常事惡管理要向農(nóng)民及時(shí)反饋，保證實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)，尤其是財(cái)務(wù)公開(kāi)。理財(cái)問(wèn)題一直是農(nóng)村工作的難點(diǎn)，在民主管理和民主決策的過(guò)程中，建立公開(kāi)、透明的財(cái)務(wù)制度，規(guī)范村干部財(cái)務(wù)管理權(quán)限是解決理財(cái)問(wèn)題的好辦法。這樣做就避免了出現(xiàn)腐敗問(wèn)題和才想辦法解決的被動(dòng)狀況，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)地當(dāng)好主人翁，真正體現(xiàn)“自”與“治”的結(jié)合。
民主監(jiān)督是村民自治的保障。監(jiān)督是保證決策正確執(zhí)行的有效措施。對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督一般有兩種方式，即黨支部監(jiān)督和村民監(jiān)督。前者首先是黨要管黨，其次是保證黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。后者監(jiān)督的方法和有效性正在逐步建立。我們認(rèn)為，除了由村民大會(huì)或由村民代表大會(huì)在重大問(wèn)題上的審議和監(jiān)督外，鼓勵(lì)建立農(nóng)村輿論監(jiān)督的機(jī)制將是農(nóng)村村民自治民主監(jiān)督的有效工具。
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