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行政強(qiáng)制法調(diào)查報(bào)告
一、《行政強(qiáng)制法》的現(xiàn)狀
從1999年開(kāi)始醞釀，歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)五次審議修改，前后歷時(shí)12年，備受關(guān)注的《行政強(qiáng)制法》于2011年6月30日由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)，并已于2012年1月1日起實(shí)施。
《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，力求解決我國(guó)當(dāng)前存在的執(zhí)行難問(wèn)題，執(zhí)行難主要表現(xiàn)在：①被執(zhí)行人難找;②執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋;③執(zhí)行權(quán)力受拘束;④執(zhí)行結(jié)果不到位。“執(zhí)行難”作為中國(guó)司法難以克服的痼疾之一，已顯得積重難返，“執(zhí)行難”也已成為影響法院工作的瓶頸，“執(zhí)行難”一直制約著我國(guó)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作，成為社會(huì)關(guān)注的難點(diǎn)，法院的威信往往因許多案件得不到執(zhí)行而受到質(zhì)疑�！缎姓䦶�(qiáng)制法》是繼《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國(guó)在行政法領(lǐng)域出臺(tái)的重要法律。行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。
二、《行政強(qiáng)制法》在實(shí)施中存在的問(wèn)題及其對(duì)策
所有的立法目的都在于要解決現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)把文字上的規(guī)定變成社會(huì)實(shí)踐和事實(shí)，然而剛剛通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》，其立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，由于受多種因素的影響和制約仍需不斷完善。
(一)、關(guān)于查封、扣押財(cái)物的處理問(wèn)題
1、查封、扣押財(cái)物的處理，一直是行政強(qiáng)制中的一個(gè)重要問(wèn)題�！缎姓䦶�(qiáng)制法》規(guī)定的查封、扣押財(cái)物處理方法主要有以下幾種：一是沒(méi)收處理，二是銷毀處理，三是退還處理，四是拍賣(mài)變賣(mài)處理，五是移送處理。就沒(méi)收處理和銷毀處理而言，實(shí)施中比較好操作，其他幾種處理措施的實(shí)施則要復(fù)雜的多。
2、關(guān)于退還處理方式，在具體實(shí)施中往往會(huì)遇到兩個(gè)問(wèn)題：
一是查封、扣押的財(cái)物，如果是委托第三人保管的，依照法律規(guī)定，保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，被查封、扣押的物主不負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用。但是，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有結(jié)清與第三人之間的保管費(fèi)用，則第三人是不會(huì)放行被查封、扣押財(cái)物的。這種情況下，當(dāng)事人就很容易陷入第三人與行政機(jī)關(guān)之間的相互推諉，造成第三人的各種損失;
二是退還財(cái)物在扣押期間貶值，這個(gè)損失是否應(yīng)當(dāng)計(jì)算?應(yīng)當(dāng)如何處理?法律沒(méi)有規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)細(xì)則可以依據(jù)，因而，這很容易出現(xiàn)因?yàn)椴榉�、扣押而延伸訴訟。
3、關(guān)于拍賣(mài)變賣(mài)方式，實(shí)施中會(huì)將面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是關(guān)于拍賣(mài)變賣(mài)的物品的適用條件。法律規(guī)定是鮮活物品或者其他不易保管的財(cái)物。但在行政執(zhí)法中，將不屬于鮮活物品或者其他易保管的財(cái)物先行拍賣(mài)變賣(mài)的事實(shí)也是存在的，例如將汽車(chē)等物品進(jìn)行拍賣(mài)。法律規(guī)定了將鮮活物品或者其他不易保管的財(cái)物拍賣(mài)變賣(mài)的處理，但沒(méi)有規(guī)定超出這個(gè)范圍條件的財(cái)物拍賣(mài)變賣(mài)的應(yīng)該怎么處理。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確規(guī)定對(duì)超出法定范圍的物品進(jìn)行拍賣(mài)變賣(mài)，對(duì)超出法定范圍的物品拍賣(mài)變賣(mài)的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。二是對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定問(wèn)題�！缎姓䦶�(qiáng)制法》規(guī)定的是退還拍賣(mài)或者變賣(mài)所得款項(xiàng)，變賣(mài)價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。問(wèn)題在于，給當(dāng)事人財(cái)物造成損失的，不僅僅是變賣(mài)，拍賣(mài)活動(dòng)往往也會(huì)造成當(dāng)事人的損失。而《行政強(qiáng)制法》則規(guī)定拍賣(mài)損失不賠，只賠變賣(mài)損失。現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)遇到拍賣(mài)價(jià)與實(shí)際價(jià)值差距太大時(shí)，定會(huì)遭遇爭(zhēng)議糾紛。
(二)、如何落實(shí)限制“委托執(zhí)行”問(wèn)題
《行政強(qiáng)制法》第17條不僅嚴(yán)格限制了實(shí)施行政強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)，“必須是法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)才能實(shí)施行政強(qiáng)制措施”，而且還嚴(yán)格限制了實(shí)施行政強(qiáng)制措施的人員，“必須是行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員負(fù)責(zé)實(shí)施，其他人員不得實(shí)施”。
對(duì)于實(shí)施行政強(qiáng)制措施人員的限制，的確很有必要。在實(shí)踐中暴露出來(lái)的不少粗暴執(zhí)法事件，大多數(shù)是一些協(xié)管、保安等其他人員實(shí)施的。禁止協(xié)管、保安等其他人員實(shí)施行政強(qiáng)制措施，禁止協(xié)管、保安等其他人員執(zhí)法，并不是現(xiàn)在才有的規(guī)定。多年來(lái)，就一直有這個(gè)規(guī)定，無(wú)論是《行政處罰法》還是國(guó)務(wù)院“依法行政實(shí)施綱要”等，都做出了嚴(yán)格的規(guī)定。但在具體執(zhí)法中，協(xié)管、保安等其他人員參與執(zhí)法的現(xiàn)象卻一直屢禁不止。就現(xiàn)狀而言，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備執(zhí)法資格的人員也就幾個(gè)人，其他執(zhí)法人員數(shù)量卻高達(dá)幾十、上百。一方面，法律和規(guī)定禁止其他人員執(zhí)法和實(shí)施強(qiáng)制措施;另一方面，實(shí)踐中其他人員參與執(zhí)法現(xiàn)象不但沒(méi)有減少反而還有擴(kuò)大增加的趨勢(shì)。原因主要在于：
一是基層執(zhí)法力量不足、基層執(zhí)法編制不夠，執(zhí)法任務(wù)又很重，因此導(dǎo)致很多執(zhí)法主要靠其他人員去完成。
二是執(zhí)法重心沒(méi)有下移到基層，很多執(zhí)法編制和執(zhí)法人員都浮在中層和高層，或者是執(zhí)法貴族化，有執(zhí)法資格的人員不執(zhí)法，沒(méi)有執(zhí)法資格的人員滿大街執(zhí)法。在這個(gè)現(xiàn)狀下，《行政強(qiáng)制法》“禁止其他人員實(shí)施行政強(qiáng)制措施”的規(guī)定，在法律實(shí)施過(guò)程中則會(huì)遇到極大的阻礙。如果完全依法，其他人員就不得實(shí)施行政強(qiáng)制，可能會(huì)導(dǎo)致人員不足、執(zhí)法弱化;如果其他人員依然上街執(zhí)法實(shí)施強(qiáng)制措施，又會(huì)違反行政強(qiáng)制法的規(guī)定。二者博弈的過(guò)程，老百姓會(huì)疑惑，執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)糾結(jié)，法律規(guī)定與執(zhí)法現(xiàn)狀之間則會(huì)出現(xiàn)“此起彼伏”的現(xiàn)象。
要想解決其他人員執(zhí)法問(wèn)題，我認(rèn)為，必須真正解決執(zhí)法重心下移問(wèn)題。同時(shí)，還要提高執(zhí)法裝備的技術(shù)化、信息化程度，減少對(duì)執(zhí)法人員數(shù)量的過(guò)分依靠。否則，就《行政強(qiáng)制法》對(duì)執(zhí)法人員的限制規(guī)定，很難真正落到實(shí)處，即便暫時(shí)落實(shí)了，也不具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。
(三)、合理處理公正與效率的關(guān)系問(wèn)題
公正與效率是各國(guó)行政程序法共同追求的價(jià)值，在行政法中確立效益原則，是由國(guó)家資源的有限性和行政管理的復(fù)雜性、多變性所決定的�！缎姓䦶�(qiáng)制法》的規(guī)定體現(xiàn)了效率原則，如《行政強(qiáng)制法》第32條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)必須在查封、扣押或者凍結(jié)財(cái)產(chǎn)后30日，對(duì)被采取強(qiáng)制措施的財(cái)產(chǎn)作出處理”。但從總體而言，行政強(qiáng)制法并不能真正體現(xiàn)效率原則，如何提高行政強(qiáng)制效率，是實(shí)施行政強(qiáng)制法面臨的問(wèn)題。
首先，行政強(qiáng)制法將不履行行政決定作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提，增加了行政環(huán)節(jié)�！缎姓䦶�(qiáng)制法》第34條將“不履行行政決定”作為行政強(qiáng)制執(zhí)行前提，未規(guī)定“不履行法律、法規(guī)、規(guī)章直接規(guī)定的義務(wù)”可以實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。按照行政強(qiáng)制法規(guī)定，行政相對(duì)人不履行法律規(guī)范明確規(guī)定義務(wù)，仍須先作出行政決定，然后才能實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行程序是：“行政機(jī)關(guān)作出行政決定—催告行政相對(duì)人履行義務(wù)—作出強(qiáng)制執(zhí)行決定—實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行”。在這些程序中，先行政決定后強(qiáng)制執(zhí)行，這種程序的設(shè)定必然導(dǎo)致行政低效率。因此，本人認(rèn)為，為提高行政效率，如行政相對(duì)人不履行法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)直接催告其履行，在催告程序中聽(tīng)取陳述和申辯，行政相對(duì)人經(jīng)催告仍不履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。
其次，對(duì)金錢(qián)給付義務(wù)的執(zhí)行，行政強(qiáng)制法將加處罰款和滯納金作為直接強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件。《行政強(qiáng)制法》第45條規(guī)定，“當(dāng)事人逾期不履行金錢(qián)給付義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。行政機(jī)關(guān)實(shí)施加處罰款或者滯納金超過(guò)30日，經(jīng)催告當(dāng)事人仍不履行的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行”。加處罰款和滯納金作為直接強(qiáng)制的前置程序，必然影響行政強(qiáng)制執(zhí)行的效率。
對(duì)行政相對(duì)人而言，采用直接強(qiáng)制并不一定意味著對(duì)其權(quán)益帶來(lái)更多損害。我國(guó)可以借鑒其他國(guó)家比如德國(guó)的做法，并不規(guī)定間接強(qiáng)制與直接強(qiáng)制執(zhí)行方式的先后順序，而是通過(guò)比例原則來(lái)規(guī)范各類行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的關(guān)系。對(duì)于已采取查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施的行政決定，行政相對(duì)人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法直接采取拍賣(mài)、劃款等手段強(qiáng)制執(zhí)行。
最后，對(duì)鮮活物品或者其他不易保管財(cái)物未規(guī)定特殊執(zhí)行程序。此類財(cái)物只能依據(jù)一般行政強(qiáng)制執(zhí)行程序強(qiáng)制執(zhí)行，這對(duì)處理鮮活物品或者其他不易保管財(cái)物是不利的，在現(xiàn)實(shí)操作中也比較困難。本人認(rèn)為，對(duì)鮮活物品或者其他不易保管財(cái)物應(yīng)當(dāng)設(shè)置特殊物品強(qiáng)制執(zhí)行程序，允許行政機(jī)關(guān)在行政決定程序或者作出行政決定后及時(shí)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。
(四)、關(guān)于送達(dá)程序?qū)嵤﹩?wèn)題
行政強(qiáng)制決定如何送達(dá)當(dāng)事人，一直是執(zhí)法實(shí)踐中的一個(gè)應(yīng)引起重視的問(wèn)題。在《行政強(qiáng)制法》中，有三處涉及行政強(qiáng)制決定送達(dá)生效的規(guī)定：一是《行政強(qiáng)制法》第35條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序，要求通知當(dāng)事人到場(chǎng)，告知當(dāng)事人理由、依據(jù)、權(quán)利救濟(jì)途徑，聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人簽名“。二是《行政強(qiáng)制法》第36條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)催告當(dāng)事人履行義務(wù)的程序，要求當(dāng)事人陳述申辯，行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)”。三是《行政強(qiáng)制法》第38條規(guī)定“催告書(shū)、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接收或者無(wú)法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。”這些規(guī)定，都有一個(gè)假設(shè)前提，就是當(dāng)事人到場(chǎng)或者當(dāng)事人被送達(dá)了。
但是，在執(zhí)法實(shí)踐中，這個(gè)假設(shè)有時(shí)候是不成立的。行政機(jī)關(guān)無(wú)法找到當(dāng)事人。有的時(shí)候，當(dāng)事人逃逸或者避而不見(jiàn)。例如，行政機(jī)關(guān)抓住了“黑車(chē)”，但無(wú)權(quán)限制“黑車(chē)”司機(jī)的人身自由，司機(jī)從此再不露面。或者，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)一個(gè)正在違法施工的現(xiàn)場(chǎng)，民工不知道建筑物主人是誰(shuí)，工頭不告訴行政執(zhí)法人員建筑物主人是誰(shuí)，或者是建筑物主人避而不見(jiàn)執(zhí)法人員，等等。在這種情形下，有關(guān)行政強(qiáng)制的所有決定，實(shí)際上根本就無(wú)法送達(dá)給當(dāng)事人。既然無(wú)法送達(dá)，該行政強(qiáng)制決定也就不能生效，法律上規(guī)定的這個(gè)程序那個(gè)程序，事實(shí)上也就無(wú)法啟動(dòng)。這給行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法帶來(lái)很大的不便，產(chǎn)生了很多不確定性。依照法定程序，該履行的環(huán)節(jié)由于當(dāng)事人的避而不見(jiàn)就無(wú)法實(shí)施。沒(méi)有實(shí)施這些程序，會(huì)增加執(zhí)法人員對(duì)自己行為合法性的擔(dān)憂，影響執(zhí)法的及時(shí)有效。
再次，按照《民事訴訟法》規(guī)定的送達(dá)程序，最后只有采取公告送達(dá)程序。但是，公告送達(dá)要60天以后才會(huì)生效。在這60天期滿以前，行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制決定還沒(méi)有生效。沒(méi)生效的強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行，又怎么對(duì)財(cái)物、場(chǎng)所進(jìn)行控制呢?另外，60天的生效期限，對(duì)于民事訴訟程序來(lái)說(shuō)也許合適，但對(duì)行政強(qiáng)制來(lái)說(shuō)，有的時(shí)候可能顯得非常不及時(shí)、不合適。因此，建議在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)一般不采用公告送達(dá)方式，尤其是對(duì)一般財(cái)物或者案值不大的財(cái)物采取強(qiáng)制時(shí)。
最后，當(dāng)事人如果不到場(chǎng)，依照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，可以通知見(jiàn)證人到場(chǎng)。見(jiàn)證人的簽字也是有效的。但實(shí)踐中，由于基層政府機(jī)構(gòu)、居民委員會(huì)、社區(qū)委員會(huì)在法律上沒(méi)有明確規(guī)定見(jiàn)證義務(wù)，普通老百姓又大多不愿意充當(dāng)見(jiàn)證人。所以，法律上有關(guān)見(jiàn)證人的規(guī)定，經(jīng)常也是不切實(shí)際的。
這些問(wèn)題，雖然不是絕對(duì)的，但卻是時(shí)常發(fā)生的。《行政強(qiáng)制法》本身并沒(méi)有規(guī)定如何處理這些問(wèn)題，制定其他相關(guān)政策、措施、辦法或?qū)嵤┘?xì)則就顯得很重要了。如果不能很好地配套解決這些問(wèn)題，我認(rèn)為行政強(qiáng)制法的實(shí)施過(guò)程中，這些問(wèn)題還是會(huì)影響《行政強(qiáng)制法》作用的發(fā)揮的。
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