行政征收論文
受多年以來計劃經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)的影響以及當(dāng)前進(jìn)行的改革開放大環(huán)境下，在我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在著大量的行政征收行為，例如征收土地用于道路、房地產(chǎn)或開發(fā)區(qū)建設(shè)，城市舊房拆遷改造等。小編精心為你整理了行政征收論文，希望對你有所借鑒作用喲。
內(nèi)容摘要：對私有財產(chǎn)權(quán)的憲法確認(rèn)和保護(hù)是第四次修憲的一個重要內(nèi)容，其中對征收制度的規(guī)定更顯得尤為突出，加之社會現(xiàn)實中征收問題的普遍和嚴(yán)重，亟需行政法學(xué)界對行政征收制度作出回應(yīng)和研究。本文僅就征收的概念從橫向和縱向兩個角度進(jìn)行了界定，并借鑒西方比較完善的財產(chǎn)保障制度的經(jīng)驗對我國行政征收制度構(gòu)建過程中的幾個需要注意的重要問題作了著重闡述。
關(guān)鍵字：行政征收公共利益補(bǔ)償
行政機(jī)關(guān)致力于管理和服務(wù)社會就必然需要一定的財產(chǎn)，這些財產(chǎn)主要是通過民法或行政法上契約的方式取得的，但是如果僅依靠這兩種方式并不能滿足行政上的需要。在某些特殊情況下，法律承認(rèn)行政主體在必要時根據(jù)單方面意志而不是契約強(qiáng)之區(qū)的公民財產(chǎn)權(quán)，這種在行政國家時代所經(jīng)常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一種國家公權(quán)力的運(yùn)用，而該權(quán)力享有者主要是行政主體，所以征收又可稱為行政征收。
然而由于我國并沒有有關(guān)征收的統(tǒng)一立法，行政法學(xué)界對行政征收的研究和討論也幾乎處于空白狀態(tài)，可以說我國還未建立完善、統(tǒng)一的行政征收制度。
此外個地方政府大多通過規(guī)章甚至一般的紅頭文件來規(guī)定本區(qū)域內(nèi)的征收規(guī)則，但因囿于地方利益、基層政府官員素質(zhì)等因素的影響，各地方有關(guān)行政征收的規(guī)范性文件對被征收者（公民或集體）利益的保護(hù)明顯不足，最終導(dǎo)致社會上有關(guān)征收的問題頻發(fā)，已然成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。而且綜觀各國憲法中的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款，一般都包括兩大部分：首先是規(guī)定公民財產(chǎn)權(quán)由憲法保障，不容任意侵犯；緊接著就是公民的財產(chǎn)權(quán)要受到一定限制，國家在必要時可以對財產(chǎn)進(jìn)行剝奪或限制（征收）。表面上看來，把侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的征收規(guī)定在財產(chǎn)權(quán)保護(hù)保護(hù)條款里似乎是矛盾的，實則不然。因為在進(jìn)入福利國家社會后，政府為了更好的為公眾謀福利致使征收在所難免，所以在這一前提下，如何限制征收以及如何保障征收過程中的公民財產(chǎn)權(quán)就成了關(guān)鍵所在。憲法中的征收條款則恰恰規(guī)定了有關(guān)征收的條件、規(guī)則，是對征收這一國家公權(quán)力侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的主要活動的規(guī)制，所以對征收的規(guī)定本質(zhì)上就是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保障。
正因為以上兩個原因，在2004年的第四次憲法修改的一個主要內(nèi)容就是在憲法中明確肯定了對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)�！稇椃ā返�10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！钡�13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的.私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！惫P者認(rèn)為，以此次修憲為契機(jī)，建立我國的行政征收制度已勢在必行。本文也僅就有關(guān)我國行政征收制度的構(gòu)建作簡單構(gòu)想，以期起到拋磚引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物
必須首先弄清它的概念（內(nèi)涵和外延），由此之上進(jìn)行討論才能有的放矢，令人信服。所以我們在討論征收這一比較生疏而且模糊的制度前更應(yīng)如此。
（一）與幾個相近概念的比較
1、征收與稅收和收費(fèi)。
此前行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為征收與稅收和收費(fèi)是一致的，“行政征收是指行政主體根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，以強(qiáng)制方式無償取得相對人財產(chǎn)權(quán)的一種具體行政行為，包括稅收和行政收費(fèi)兩種制度�！边@種觀點(diǎn)對我國學(xué)者的影響頗深，至今——在第四次憲法修改之后——仍受到部分學(xué)者的膜拜。筆者認(rèn)為，認(rèn)為征收即指行政稅收和收費(fèi)的觀點(diǎn)如果說在修憲之前還有“在夾縫中偷生”的余地的話，那么在2004年第四次憲法修改之后它就徹底失去了生存的土壤。我們應(yīng)該摒棄這種觀點(diǎn)，原因有二：
一是對征收的此種定義與傳統(tǒng)大陸法系的觀點(diǎn)向左。無論德國、法國還是臺灣地區(qū)都把稅收和收費(fèi)排除在征收制度之外（至于原因?qū)⒃谙挛慕榻B），因而我們?nèi)舭颜魇諆H僅定義為包括稅收和收費(fèi)，將不利于對西方發(fā)達(dá)征收理論的移植和借鑒，進(jìn)而影響我國行政征收制度的構(gòu)建（相當(dāng)于另起爐灶）。
第二個也是最關(guān)鍵的一個原因就是修改后的憲法第10條第3款和第13條第3款都把補(bǔ)償作為征收的一個必要條件，而這與以無償為特征的稅收和收費(fèi)是有本質(zhì)區(qū)別的。
2、征收與征用。
在新修改后的憲法的第10條和第13條中分別使用了“征收”和“征用”兩個用語，這與先前的只使用“征用”是一個明顯的區(qū)別。這既說明了二者存在某些共同之處，所以才會規(guī)定在統(tǒng)一法條之中；但它們又是有區(qū)別的，否則只用其中一個詞就可以了。筆者認(rèn)為，征收和征用相同之處在于都是為了公共利益的需要，依據(jù)法律并在給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯�，對公民財產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪；它們的區(qū)別在于征收一般是指對公民財產(chǎn)所有權(quán)的限制或剝奪，而征用僅是指對公民財產(chǎn)使用權(quán)的暫時剝奪（用完之后還要?dú)w還），征用大多適用于緊急狀態(tài)或者軍事、戰(zhàn)爭等特殊緊急情況下。
（二）征收概念的演變
1、傳統(tǒng)征收。
公民個人權(quán)利的真正享有是從資產(chǎn)階級革命開始的，其中又以《人權(quán)宣言》的發(fā)表為標(biāo)志。但即使在那個人權(quán)利主義盛行的時代，制憲者們在強(qiáng)調(diào)“天賦人權(quán)”和明確“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的同時，也同時要求個人權(quán)利的行使要受到社會約束，符合公共利益。當(dāng)國家基于公益要求，以對公民財產(chǎn)加以特別限制為必要時，就需要對該公民個人的特別犧牲給予補(bǔ)償，此即為征收。傳統(tǒng)的行政征收制度形成于19世紀(jì)后半葉，主要是公用征收，即行政主體為了公用事業(yè)，按照法定的形式和給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢詮?qiáng)制方式取得私人不動產(chǎn)所有權(quán)或其它物權(quán)的程序。傳統(tǒng)征收的特點(diǎn)是：
�。�1）征收對象主要是土地等不動產(chǎn)；
�。�2）征收的形式是行政行為；
�。�3）征收目的是為了公用事業(yè)，特別是公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程；
�。�4）傳統(tǒng)征收以完全補(bǔ)償要件，而且大多是事先補(bǔ)償。由上可知，早期公用征收制度還只是一種國家獲取財產(chǎn)的手段，其主要目的在于取得土地以滿足民生設(shè)施建設(shè)的需要，此一時期的公用征收制度一般稱為“古典征收”。
2、擴(kuò)張的征收概念。
一戰(zhàn)之后，國家的任務(wù)開始不斷擴(kuò)張，與之相對應(yīng)，征收——國家與公民直接對抗的主要形式——的概念也在發(fā)展，表現(xiàn)在：
（1）征收對象由僅僅是財產(chǎn)所有權(quán)及其它物權(quán)擴(kuò)展到具有財產(chǎn)價值的各種權(quán)利，包括債權(quán)、著作權(quán)等；
�。�2）征收的形式除通過具體行政行為外還可以直接通過法律實施征收；
�。�3）征收目的不再限于特定、具體的公用事業(yè)，擴(kuò)展為一般的公共利益；
（4）征收的補(bǔ)償范圍變?yōu)檫m當(dāng)補(bǔ)償，而且必要時（國庫虧空）可以不予補(bǔ)償；
（5）征收也不再以對私人財產(chǎn)全部或者部分的剝奪為限，只要對公民財產(chǎn)權(quán)有所限制而造成不公平的結(jié)果，都可以構(gòu)成征收的侵害。
3、二次世界大戰(zhàn)后
在德國形成了以基本法第14條為基礎(chǔ)，輔以聯(lián)邦法院判例、解釋的比較完善的廣泛意義的行政征收制度體系，該體系包括以下幾個部分：
（1）狹義的行政征收，也即公益征收，是指“為了執(zhí)行特定的公共任務(wù)，通過主權(quán)法律行為，全部或者部分剝奪基本法第14條第1款第1句規(guī)定范圍（財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)）內(nèi)的具有價值的法律地位的行為�！�
�。�2）準(zhǔn)征收，是指行政主體違法實施行政行為給公民財產(chǎn)造成損失的情況。德國聯(lián)邦法院之所以概括出“準(zhǔn)征收行為”，就是為了彌補(bǔ)行政主體違法耽誤則是受害公民如何取得救濟(jì)的體系漏洞，因為德國的國家賠償制度采用的是過錯責(zé)任原則。
�。�3）征收性侵害，指行政主體實施合法行政行為的附隨效果對特定公民財產(chǎn)所造成難以忍受之侵害的行為。例如，修建公路對周邊土地價值及居民生活質(zhì)量造成不利影響的情況。征收性侵害是由行政主體合法行為引起的，但其所造成的不利后果往往是不可預(yù)測的，因為客觀上確實給受害公民造成了特別犧牲，因而需要給予公正補(bǔ)償。
二、構(gòu)建我國行政征收制度的設(shè)想如前所述
行政征收制度是私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一個重要組成部分，但是我國現(xiàn)行的行政征收制度卻很不完善，而且也不科學(xué)，導(dǎo)致現(xiàn)實中由征收引發(fā)的問題層出不窮，因而筆者認(rèn)為，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，切實保障公民的私有財產(chǎn)權(quán)，必須重建我國的行政征收制度，而首當(dāng)其沖的就是制定專門的“行政征收法”。
因為首先，我國涉及行政征收的法律僅由憲法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法和中外合資經(jīng)營企業(yè)法等幾部法律，而且相互之間有關(guān)行政征收條件、程序和補(bǔ)償范圍的規(guī)定各不相同，所以有必要制定統(tǒng)一的行政征收法，以避免相同情況因適用法律不同而不同對待的不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，在法治國家時代，尤其是在大陸法系國家，一項制度的建立一般都是立法先行。所以在我國構(gòu)建行政征收制度，必須有法可依，制定行政征收法。
最后，這次修憲明確賦予了公民私有財產(chǎn)權(quán)，并把行政征收并補(bǔ)償作為私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度內(nèi)的一項內(nèi)容，而憲法權(quán)利變?yōu)楣駥嵱袡?quán)利的過程，也就是憲法實現(xiàn)的過程就必須將綱領(lǐng)性、原則性的憲法具體化并付諸實施。所以，要切實保障公民私有財產(chǎn)權(quán)，必須制定專門、統(tǒng)一的行政征收法。
筆者認(rèn)為，行政征收法的制定應(yīng)該借鑒德國和臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，主要注意以下幾個方面的內(nèi)容：
（一）行政征收對象。
傳統(tǒng)的行政征收對象主要是土地、房屋等不動產(chǎn)的所有權(quán)。因為“動產(chǎn)一般可以買賣契約之方式而取得”，而“該土地之位置不能變移，不易覓其替代物”。然而福利國家時代的行政征收理論早已突破了上述限制，認(rèn)為行政征收對象應(yīng)該包括所有具有財產(chǎn)價值的私權(quán)利，如所有權(quán)、使用權(quán)、債權(quán)、著作權(quán)等，甚至還包括特定條件下具有財產(chǎn)價值的公權(quán)利。
但是，“就征收標(biāo)的之財產(chǎn)權(quán)而言，應(yīng)限于已具體存在之財產(chǎn)價值，而不包括單純可以獲取財產(chǎn)利益之機(jī)會或期待可能性……此外，并非一切現(xiàn)有以及可實現(xiàn)之財產(chǎn)價值，皆受憲法財產(chǎn)權(quán)保障……因此，另辟道路所至原地段之沒落，以及財經(jīng)政策之變更或廢棄，其影響所及之利益，并非財產(chǎn)權(quán)”。需要指出的是，行政征收對象范圍的擴(kuò)大并不意味著對公民權(quán)利侵犯的增加，恰恰相反，擴(kuò)大征收對象范圍是將原來不屬于征收的情況納入“征收并賠償”的權(quán)利保障制度之下，同時使以上行為受到行政征收法律的規(guī)制。
（二）行政征收目的。
在很多國家行政征收又稱作“公益征收”，也就是說行政征收必須以“公益”為目的，我國憲法也明確把“為了公共利益的需要”當(dāng)作征收的一個必要前提條件。但問題是“公共利益”的概念是寬泛和不確定的，對現(xiàn)實中何為公共利益以及某公共利益有多大會因不同主體的主觀判斷不同而得出不同的結(jié)論。所以筆者認(rèn)為，為了防止行政主體對公共利益的恣意認(rèn)定，有必要在行政征收法中將其一定程度的具體化。
同時，行政征收不僅必須具有具體的、可實現(xiàn)的公共利益需要，而且行政征收還必須符合比例。比例原則是法治國家的基本原則之一，“征收是因為個人之財產(chǎn)權(quán)利，已無法滿足公眾福利之需求，故而，所謂公共福利，賜以抽象概念之具體化，就必須在征收的個案中顯現(xiàn)出該征收計劃所要達(dá)成的公益必須遠(yuǎn)超過目前該私有財產(chǎn)所保持的利益。”行政征收法應(yīng)該規(guī)定只有在相對法定的征收目的是適當(dāng)而且必要的情況下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。
遵守法定程序是依法行政的應(yīng)有之義，對于行政征收這類嚴(yán)重影響公民權(quán)利的行政行為更易應(yīng)該在程序上加以嚴(yán)格控制。行政征收必須按照法定程序?qū)嵤�，從而保證所有的，特別是有關(guān)公民的權(quán)益的重要法律和事實問題都得到充分的考慮和權(quán)衡。筆者初步設(shè)想我國的行政征收可以遵循以下幾個步驟：
1、申請。行政征收首先應(yīng)該由征收主體就征收目的、征收對象和范圍、征收方式以及補(bǔ)償方式和額度等情況一并報法定主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。
2、核準(zhǔn)。行政征收主體提出申請后，法定的核準(zhǔn)幾個營救申請事項是否具有法律依據(jù)和符合法律規(guī)定進(jìn)行審查。核準(zhǔn)程序是對行政征收的一種事前審查。
�。�3）執(zhí)行。行政征收的執(zhí)行應(yīng)包括公告或通知與發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)兩個程序。其中補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額應(yīng)該在申請前與被征收人協(xié)商并報核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。
（四）補(bǔ)償。
在德國、日本等大陸法系國家，行政征收一般都被認(rèn)為屬于財產(chǎn)賠償或行政補(bǔ)償制度的內(nèi)容，因為有征收必有補(bǔ)償，補(bǔ)償是行政征收這一國家侵犯私人財產(chǎn)權(quán)的行為具有正當(dāng)性和為人們所接受的基礎(chǔ)。因而，筆者認(rèn)為在這一意義上，行政征收理論可以說是有關(guān)如何補(bǔ)償?shù)睦碚摗?/p>
進(jìn)入二十世紀(jì)以來，財產(chǎn)權(quán)“神圣不可侵犯”的理論早已失去其意義，公民對財產(chǎn)權(quán)的行使必須附有一定義務(wù)，要有利于公共利益。因此，公民原則上要無償接受法律對財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的某種限制，這也就是財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性，公民有容忍的義務(wù)。但是，行政征收是對公民財產(chǎn)極為嚴(yán)重的侵犯，當(dāng)“其嚴(yán)重程度已經(jīng)不能再期待當(dāng)事人為無償忍受時，構(gòu)成特別犧牲”.所以依據(jù)平等原則，對該受害公民負(fù)擔(dān)的特別犧牲應(yīng)該由公共利益的受益人——全體公眾——共同公平分擔(dān)，填平此特別犧牲。德國基本法第14條第3款第2項規(guī)定：“征收之法律，應(yīng)規(guī)定補(bǔ)償之種類及范圍”。該條規(guī)定被學(xué)者們形象的稱為“唇齒條款”或“一攬子條款”，也就是說，所有的行政征收行為必須有法律依據(jù)，而任何法律在設(shè)定行政征收的同時還必須規(guī)定應(yīng)予補(bǔ)償?shù)姆绞胶头秶�。“容忍，但�?yīng)予補(bǔ)償”的原則成為行政征收制度的基石。我國修改后的憲法也作出類似規(guī)定，但是對于行政征收應(yīng)如何補(bǔ)償卻未作明確規(guī)定，而這也給了立法者具體化憲法和法院適用的空間。筆者認(rèn)為，行政征收法對于行政征收應(yīng)確定公正補(bǔ)償?shù)脑瓌t。所謂公正補(bǔ)償應(yīng)該以完全補(bǔ)償為原則，只有在國庫空虛的非常情況下，才可由立法者根據(jù)國庫利益（支付能力）對征收補(bǔ)償再作具體決定。
最后，引用臺灣學(xué)者陳新民的一句話來結(jié)束拙文：自由與財產(chǎn)系人類存在的二大基本權(quán)利，財產(chǎn)基本權(quán)要想獲得憲法體系的保障，就必須妥善運(yùn)用公益征收（行政征收）的制度，正確界定征收之概念，并且，絕無猶豫及例外的，應(yīng)予被征收者公正之補(bǔ)償，方是生民之國，護(hù)民之邦的理想境界之達(dá)成。
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