行政處罰法論文

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　　【摘要】目前我國的《行政處罰法》在立法方面存在著對行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定不加限制，未將限制人身自由的行政處罰列入聽證的范圍，簡易程序的舉證責(zé)任規(guī)定欠缺，以及行政處罰時效制度不完善的問題。解決這些問題的主要途徑就是要對行政處罰設(shè)定權(quán)加以限制，擴大聽證的適用范圍，完善簡易程序中的舉證責(zé)任的認定以及完善行政處罰時效的條件，增加時效的種類，規(guī)定確定的追訴時效起算方法。

　　【關(guān)鍵詞】行政處罰 設(shè)定權(quán) 行政程序 時效

　　一、行政處罰設(shè)定權(quán)的立法完善

　�。ㄒ唬┬姓�處罰設(shè)定權(quán)的理論矛盾與現(xiàn)實合理性

　　行政法制的一項基本要求就是行政行為必須有法律依據(jù)。而關(guān)于公民基本權(quán)利的限制，應(yīng)當由立法機關(guān)通過法律來規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施的行政行為必須有法律的授權(quán)，不得抵觸法律。這也是所謂的“法律保留”原則。如果行政機關(guān)依據(jù)某項法律對違反行政處罰法的公民進行數(shù)額巨大的罰款，盡管有所謂的法律依據(jù)，但明顯是不符合法治的。

　�。ǘ�）行政處罰設(shè)定權(quán)的立法完善

　　法治完備的國家絕對禁止行政機關(guān)自行規(guī)定行政處罰，并盡量限制行政機關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)。這是因為行政機關(guān)設(shè)定行政處罰的權(quán)力一旦濫用，公民、法人或其他組織幾乎處于無助狀態(tài)。我國《行政處罰法》有關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定卻顯得“過粗”，對設(shè)定權(quán)的行使缺乏必要的限制。

　　首先，現(xiàn)代行政法治理論不僅在形式上要求法律至上，而且在內(nèi)容上要求法律本身必須符合一定標準，因此，對法律設(shè)定行政處罰的權(quán)力不加任何限制的做法是有悖于行政法治原則的，對于目前《行政處罰法》對法律的行政處罰設(shè)定權(quán)不加任何限制的做法應(yīng)當適當?shù)馗倪M。

　　其次，《行政處罰法》對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，除運用排除法對罰種進行了非常寬松的約束外，未對設(shè)定行政處罰的條件以及行政處罰的幅度施以任何限制，這是不妥當?shù)�。因此，《行政處罰法》關(guān)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定需要改進，使得行政處罰的`嚴厲性低于刑罰。

　　二、行政處罰程序性規(guī)定之不足

　�。ㄒ唬┞犠C程序

　　現(xiàn)代行政程序法中最核心的制度就是聽證制度，其中美國依其憲法中正當程序條款發(fā)展了較為完善的正式聽證程序。聽證是美國公民根據(jù)憲法正當法律程序所享有的權(quán)利，效力高于行政法所規(guī)定的程序原則。我國給予聽證程序可以運用行政程序的特殊作用和價值保護對方當事人的重大利益，因此在《行政處罰法》中確立了聽證程序。但其對于聽證程序的規(guī)定還比較原則，在實施過程中至少還存在著如下問題：

　　首先，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，并且不得因當事人申辯而加重處罰。當事人的充分申辯權(quán)是聽證程序的基本要求之一。為此，《行政處罰法》規(guī)定了“當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理”等內(nèi)容，但并未規(guī)定當事人或其代理人可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。

　　其次，《行政處罰法》并沒有給予所有受處罰人聽證的權(quán)利。將限制人身排除在聽證范圍之外，會使《行政處罰法》關(guān)于行政機關(guān)告知義務(wù)和當事人的申辯權(quán)利的規(guī)定是否用于拘留處罰成了問題。因此，擴大聽證程序的適用范圍，是解決我國行政處罰領(lǐng)域保護當事人的合法權(quán)益的一項重要保障。

　�。ǘ�）簡易程序中的舉證責(zé)任

　　簡易程序是針對違法事實確鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序的特點是手續(xù)簡單、效率高以及執(zhí)法人員當場給予處罰等�！缎姓�處罰法》規(guī)定當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。但是，一旦進入行政復(fù)議或者訴訟程序，行政機關(guān)如何舉證？事實上，執(zhí)法人員既是案件的處理人，同時也是案件的證人。那么，在別無其他證據(jù)的情況下，能否以單個的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？由此看來，完善簡易程序中的舉證方面的規(guī)定是十分必要的。

　　三、行政處罰實效的立法缺陷及完善

　　1、關(guān)于條件方面

　　《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰�！痹摽畲_立了我國行政處罰時效制度，它表明行政處罰時效成立必須符合兩個條件：一是期限自違法行為起經(jīng)過兩年，二是該行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)。第二個條件是否應(yīng)以“未被發(fā)現(xiàn)”為條件？那是否意味著從另一方面說，如果違法行為兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，就可以在任何時候給予處罰？因此，應(yīng)修改為：行政違法行為經(jīng)過兩年，不再給予處罰，法律另有規(guī)定的除外。

　　2、關(guān)于行政處罰時效的種類

　　行政處罰時效依其適用的階段不同，分為行政處罰追訴時效、行政處罰裁決時效、行政處罰執(zhí)行時效等三類。追訴時效是指行政處罰機關(guān)對行政違法行為追究行政處罰責(zé)任的法定期限，超過該期限則不得再給予行政處罰。裁決時效是指行政處罰機關(guān)在行政違法案件立案后做出行政處罰決定的法定期限，超過該期限就不能再作出處罰決定。執(zhí)行時效是指行政處罰機關(guān)作出行政處罰決定后，如果經(jīng)過法定期限仍未執(zhí)行行政處罰決定的，應(yīng)當免于執(zhí)行。

　　我國現(xiàn)行立法是否對行政處罰裁決時效做出規(guī)定呢？筆者認為，應(yīng)在借鑒外國立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，增加行政處罰時效的種類，規(guī)定行政處罰裁決時效及行政處罰執(zhí)行時效。這對于保護行政相對人的合法權(quán)益，維護社會關(guān)系和社會秩序的穩(wěn)定，提高行政處罰效率以及政府的威信和法律的權(quán)威具有重要意義。

　　3、關(guān)于追訴時效的起算

　　不同國家和地區(qū)對于追訴時效的起算具體有兩種立法例，一種是從違法行為實施之日起算（如西班牙），另一種是從違法行為成立或完成之日起算（如德國、臺灣）。前者的追訴時效從行為的終了即完成時起算，后者則從危害結(jié)果發(fā)生之日起算。我國《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的追訴時效，從違法行為發(fā)生之日起算；違法行為為連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起算。通常認為，“違法行為發(fā)生之日”就是違法行為的實施之日。因此，我國行政處罰的追訴時效就是從違法行為實施之日起計算。這一關(guān)于行政處罰追訴時效起算的規(guī)定存在缺陷。

　　從行政違法行為實施之日起計算追訴時效，只對不需要發(fā)生危害后果就可以構(gòu)成行政違法的情況可以適用，而我國現(xiàn)有法律規(guī)范中規(guī)定了必須發(fā)生某種危害結(jié)果才能構(gòu)成行政違法的情形。對于這些情形的追訴時效，只能從危害結(jié)果發(fā)生之日起計算，而不能從行為實施之日起計算。如果從行為實施之日起計算追訴時效顯然是荒謬的。

　　因此，應(yīng)在對《行政處罰法》修改時，對行政違法行為成立的兩種情形分別規(guī)定追訴時效的起算時間。各國對于時效制度的立法有值得我們借鑒的地方。有些行政違法行為并不都是以危害結(jié)果作為法定必要條件。因此，規(guī)定追訴時效的兩種情形對于完善我國立法工作具有十分重要的意義。

　　參考文獻：

　　[1]張世誠.關(guān)于《中華人民共和國行政處罰法》的主要問題

　　[J].中國行政管理1996 （4）.

　　[2]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.

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