以遼寧省為例分析促進農村專業(yè)合作組織發(fā)展的財政政策建議論文
2014年中央1號文件明確要求財政要大力發(fā)揮對合作社組織的扶持和導向作用，財政政策作為國家宏觀調控經濟的主要手段，要積極發(fā)揮政策效應，破解新時期農村合作組織遇到的發(fā)展難題，促進農村專業(yè)合作組織的健康發(fā)展。
1.財政政策介入農村專業(yè)合作組織發(fā)展的理論依據
1. 1農村合作組織是為農民服務的非營利組織。
從《合作社法》規(guī)定的內涵和特點來看，農業(yè)合作經濟組織應該歸屬于非營利機構，與其他經營性組織有著本質的區(qū)別。首先，合作組織是所有者和受益者統(tǒng)一的組織，比其他營利性機構的根本區(qū)別就在于所有者和受益者是統(tǒng)一的。其次，合作社具有經濟組織和社會組織的雙重屬性，作為一個經濟組織，合作社平等的參與市場競爭，對外是一個營利性的組織，而對內則主要是全體社員服務，以保護農民利益，增加農民收入，提高其社會和經濟地位為首要出發(fā)點，具有非營利性。再次，從治理結構上看，合作組織內部實行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。
1. 2農村專業(yè)合作組織提供的產品是農村準公共產品
從我國農村專業(yè)合作組織出現(xiàn)的背景來看，農村專業(yè)合作組織就是為了彌補政府、市場在提供農村準公共產品方面的失靈和空白而產生的，它所提供的產品是合作組織成員所必需的，屬于有益的農村準公共產品。農村合作組織有利于化解單個農戶所面對的外部性，彌補市場失靈，糾正不公平的市場競爭條件。比如，農民專業(yè)合作組織可以幫助其成員大大降低農資產品購買價格、可以有效降低農戶的市場交易費用和市場風險;還可有效地抵御各種對農民利益的不合理侵犯，提高農民在市場交易中的談判地位等。面對各種市場失靈，農村專業(yè)合作組織在為農民提供服務上扮演了重要角色，極大地滿足農村和農民的需求。
1. 3農村合作經濟組織涉及的是弱勢產業(yè)和弱勢群體
農業(yè)作為弱勢產業(yè)，難以抵御各種風險，傳統(tǒng)農戶生產經營相對風散，無法進行規(guī)模經營，農業(yè)生產難以實現(xiàn)產業(yè)化、現(xiàn)代化。分散農戶作為弱勢群體，因為規(guī)模小、實力差，效率低，導致市場競爭力差、銷售渠道不暢，增收困難。而農村合作組織作為弱勢群體的白助聯(lián)合組織，在促進農村社會發(fā)展和穩(wěn)定、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，切實增加農民收入等方面發(fā)揮了重要作用。同時，國內外實踐證明，發(fā)展農村專業(yè)合作組織是解決小規(guī)模、分散化經營農民與千變萬化大市場的矛盾的最有效的制度安排。
2.新時期遼寧農村專業(yè)合作組織發(fā)展問題分析
2. 1遼寧農村專業(yè)合作組織整體經濟實力薄弱。
從整體上看，遼寧農村專業(yè)合作組織經濟實力薄弱問題較突出。從資產規(guī)模來看，合作社普遍經濟實力比較薄弱。入股農民基本上是低收入群體，入股資金很少，加上有的合作社運營時問短，沒有經營經驗，盈利能力較差，導致很多農村專業(yè)合作社根本就沒有資金積累。此外，在這些合作社中還存在一些合作社就是為了套取財政扶持資金而設立的，這些合作社規(guī)模小，經濟實力較薄弱問題更加突出。此外，由于合作社經濟實力薄弱，普遍服務層次水平低。目前，遼寧的農業(yè)專業(yè)合作社服務層次只停留在生產環(huán)節(jié)的聯(lián)合或銷售環(huán)節(jié)的'簡單合作，而對于提高農產品附加值的深加工、精加工、資金互助等環(huán)節(jié)的專業(yè)合作社很少。
2. 2遼寧農村專業(yè)合作組織綜合競爭力不強。
遼寧農村專業(yè)合作組織整體綜合競爭力不強。一是，市場化程度低導致合作社帶動產業(yè)發(fā)展實力不足。由于遼寧大部分農村合作社市場化程度低、集約化、專業(yè)化經營水平欠缺，導致合作社所依托的產業(yè)不明確或者現(xiàn)有的產業(yè)并未得到優(yōu)化，合作社帶動產業(yè)發(fā)作實力明顯不足。二是，品牌意識淡薄，難以提高影響力。遼寧合作社組織大都是農民白手起家，白發(fā)組織來的，農民出資額很小，經濟基礎比較薄弱，合作社都不同程度存在著產品上的地方性、技術上的趨同性及市場運作的不規(guī)范性，難以形成特色優(yōu)勢品牌產品，綜合競爭力不強。
2. 3遼寧農村合作組織融資渠道狹窄、融資難。
首先，遼寧大部分專業(yè)合作社都面臨著融資渠道狹窄的問題。50%以上的我省農村專業(yè)合作社經營主要靠農民入股的原始資金，加上農民退股自由，導致合作社經常面臨經營困境。規(guī)模較小的合作社尤其是信用等級低，資金實力弱，缺乏可抵押資產，又很難獲得農村金融機構(包括農村商業(yè)銀行、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行)的貸款。所以融資難、資金困境是我我省農村專業(yè)合作社面臨的一個最大難題。其次，政府的財政支持不足、支持力度較小也是遼寧合作社面臨的資金困境的一個因素。省財政、中央財政投入了絕大部分的資金，而大部分市縣財政投入不足，有些市縣根本沒有投入。同時，在資金支持補貼方面的支持主要是重點農民專業(yè)合作社，覆蓋面不夠大，同時，對于經營性資金的支持力度較小。
2. 4遼寧農村合作組織資金監(jiān)督機制不健全
一是，產權制度不明晰。多數合作社組織集財權、物權、事權于一身，合作社資金一人說了算，缺乏民主理財氣氛，沒有體現(xiàn)“風險共擔，利益共享”的原則。二是，盈余分配制度不健全。在利益分配上，我省很多合作社存在收益分配混亂現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在對收益分配中的股金分紅、股息和利潤返還的比例制定的不合理，有的合作社返還比例較小，甚至都沒有達到《合作社法》規(guī)定的比例，還存在一些合作社沒有建立相應的收益分配制度，對社員不進行利潤返回，從而違犯了辦社宗旨和相關法規(guī)。三是，財務管理制度不規(guī)范。有很多合作社負責人根本沒有財務管理概念，沒有嚴格按照《合作社法》要求，進行單獨財務會計核算。特別是龍頭企業(yè)帶動型的農民專業(yè)合作社大都沒有進行單獨核算。
3.新時期支持遼寧農村專業(yè)合作社發(fā)展的財政政策建議
3. 1加大對合作組織財政專項支持力度，促進農村合作組織做大作強。
首先，必須明確省以下政府的財政支出責任，加大對農民專業(yè)合作社的財政專項投入力度。明確省以下各級財政財政資金的專項支出責任，要求財政必須設立農民專業(yè)合作社專項發(fā)展基金或者風險基金等，加大對農民專業(yè)合作社的直接財政支持，特別是市縣財政要對扶持資金在年初預算中做出安排。其次，財政資金要突出支持具有一定規(guī)模、具有產業(yè)基礎、輻射帶動力強的農民專業(yè)合作社。改變過去分散使用的辦法，變?yōu)榧辛α恐攸c支持強勢發(fā)展、跨區(qū)域的合作社;對那些規(guī)模較小，沒有產業(yè)基礎合作社財政不予支持，特別是對那些單純?yōu)樘兹∝斦Y金而成立的農村專業(yè)合作社和沒有長期打算的和長遠發(fā)展后勁的農村專業(yè)合作社，財政堅決不予支持。此外，財政資金要突出支持具有品牌優(yōu)勢發(fā)展和服務層次較高的合作社。
3. 2優(yōu)化財政資金支出方式，構建財政資金綜合作用機制。
優(yōu)化財政資金支出方式，構建財政資金綜合作用機制，就是要在原有財政資金直接專項扶持基礎上，充分使用財政政策的財政補貼、財政貼息、財政擔保和以獎代補等方式支持農村專業(yè)合作組織的發(fā)展，放大財政資金的使用效果。財政補貼政策較為靈活，直接補貼給農村合作組織，有利于激發(fā)合作組織的積極性與動力性。財政貼息是政府提供的一種隱性補貼方式，財政補貼一般用于新成立的農村合作組織的扶持。財政擔保是政府要設立擔保機構，為合作社提供貸款信用擔保，主要為商業(yè)性金融機構支持農民專業(yè)合作社融資提供政府信用擔保。以獎代補，是財政鼓勵合作社向更加專業(yè)化、規(guī)�；l(fā)展的一種資金扶持方式，主要對合作社注冊綠色食品商標、品牌認證、年度評比中評為先進的農業(yè)合作社給予資金獎勵。
3. 3擴大財政扶持農村合作組織的融資渠道，破解資金瓶頸
對于扶持農村合作經濟組織的資金來源，單靠財政資金是十分有限的，還需要通過財政扶持的引導，調動社會各方面投資積極性，加強社會融資，拓寬財政扶持農村合作經濟組織的融資渠道。一是，充分發(fā)揮財政資金的導向作用，引導信貸資金、域外資金和其他一切可以利用的資金投向農村合作經濟組織。二是，極搭建金融服務平臺，加快農村信貸產品和服務創(chuàng)新。進一步完善農村金融服務體系，加快推進我省村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構的擴展，提升對我省合作社組織發(fā)展的金融服務供給水平。同時，探索“合作社+農戶+信貸”的信貸模式和擔保機制，為農民專業(yè)合作社及社員提供有力的信貸支持。
3. 4加強對合作組織的財政資金的監(jiān)管，健全內部的財務管理制度建設
一是，強化農民專業(yè)合作社的內部財務管理制度建設，健全合作社收益分配機制。強化合作社內部的財務管理首要就是加強合作社全體社員的財務管理意識，普及財務會計知識，推動合作社財務公開，為全體社員建立完整的個人賬戶。同時，在會計核算方面，要嚴格按照會計法律規(guī)定，按照其經營范圍，設計和制定適用合作社的具體核算辦法，提高合作社財務人員的要求，聘請具有較高業(yè)務能力和職業(yè)道德的會計人員。健全合作社收益分配機制就要嚴格按照《合作社法》中有關收益分配的規(guī)定，合理確定盈余返還、股金分紅和股息的比例。三者收益各白占的比重，由合作社的具體發(fā)展情況來決定。合作社初創(chuàng)階段，要強化股金的分紅比例;合作社發(fā)展階段，要強調利潤返還�？煞峙溆喟闯蓡T與本社的交易量(額)比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的60%。
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