財政補貼績效管理云平臺建設(shè)與保障論文
我國財政補貼還存在著涉及范圍廣、管理混亂、補貼項目雜、數(shù)額巨大及補貼管理體制運行不暢等問題。財政補貼作為公共資源的再分配，其效率的好壞直接關(guān)系到經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展和社會整體福利水平的提高，通過對財政補貼績效管理的研究，將有助于政府制定合理的財政補貼政策，從而提高財政補貼效率，優(yōu)化財政資源配置。然而，我國的財政補貼績效管理還存在思路不清晰、缺乏保障機制等問題。為了提高財政補貼績效，就需要根據(jù)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的變化，重新構(gòu)建財政補貼績效管理體系。
一、財政補貼績效管理整體思路及架構(gòu)
1.財政補貼績效管理整體思路
財政補貼績效管理政策性強、科學性強且操作難度大，要順利推行財政補貼績效管理，就要按照“整體設(shè)計、積極試點、分階段實施”的思路進行�！罢w設(shè)計”就是要把中央發(fā)放補貼、地方發(fā)放補貼、不同部委發(fā)放的補貼全部納入績效管理體系。將前期績效目標設(shè)立、績效預算的制定、補貼資金的發(fā)放、補貼資金的運用、績效評價、績效結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)進行流程梳理，并統(tǒng)一制定制度。 “積極試點”是指根據(jù)財政補貼不同目的，先選擇一些地區(qū)或企業(yè)試行，按照“先易后難、逐步推廣”的原則，即對于容易界定績效，容易進行績效評價的補貼項目先實施績效管理，取得經(jīng)驗后逐步擴大范圍推廣�！胺蛛A段實施”由于我國績效管理意識還比較脆弱，績效管理意識的落差較大，績效管理的理論方法和評估技術(shù)不成熟，績效評價與管理的法制程度較低等問題的存在，導致財政補貼績效管理必然分為三個階段，第一個階段是啟動階段，在該階段主要是學習與模仿先進的經(jīng)驗，對一些補貼項目進行績效評價，采用試點推行績效管理；第二個階段是提升階段，借鑒經(jīng)驗加上本土創(chuàng)造，在該階段強化績效監(jiān)督及推行績效預算；第三個階段是成熟階段，在該階段財政補貼績效管理具有規(guī)范性、法制性、公開透明性，而且通過財政支出績效管理系列法規(guī)全面推行財政補貼績效管理。
2.財政補貼績效管理整體架構(gòu)的設(shè)想
借鑒國內(nèi)及國外財政支出績效管理理論研究及實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國財政補貼績效管理整體架構(gòu)概括如圖 1所示：績效管理是一個系統(tǒng)工程，各個環(huán)節(jié)之間，強調(diào)持續(xù)不斷系統(tǒng)的溝通與交流，這就需要依托信息系統(tǒng)，搭建財政補貼績效管理平臺作為基礎(chǔ)。法律體系是開展財政補貼績效管理的重要依據(jù)，組織機構(gòu)是開展績效管理的主體，統(tǒng)一明確的績效管理流程及工作規(guī)范是開展績效管理工作的必要條件，在這些保障條件的基礎(chǔ)上進行事前、事中和事后的績效管理。事前要制定合理的績效目標，編制合理的績效預算，防止補貼資金浪費，事中績效管理是指補貼資金的分配、補貼資金運用過程中采取一些監(jiān)控措施，防止補貼資金支出與績效目標不一致。事后績效管理主要是指績效評價結(jié)果的應(yīng)用及反饋。要保證財政補貼績效管理的順利實施，我國還需要建立財政補貼績效監(jiān)管體系。
二、建立財政補貼績效管理云平臺
云技術(shù)的發(fā)展為財政補貼績效管理提供了新的可能。由于財政補貼資金涉及面廣，所產(chǎn)生的績效復雜，對其進行績效管理，難度高，需要有效的制度和技術(shù)工具。云計算作為一個新興的信息服務(wù)平臺，云平臺能夠提供給我們的是多點計算和云存儲功能。所謂的云平臺是以云計算技術(shù)為基礎(chǔ)所構(gòu)建的對資源進行整合和共享的平臺[1].只有保證績效管理過程的透明度，才能培養(yǎng)受補貼企業(yè)的責任感。透明化是財政補貼績效管理不可或缺的部分。因此有必要建立財政補貼績效管理云平臺，實現(xiàn)績效管理過程的透明化。
1.建立財政補貼績效管理云平臺優(yōu)勢分析
目前我國財政補貼存在著補貼名目繁多，在實際安排財政補貼資金時，沒有統(tǒng)籌安排相關(guān)補助，導致補貼資金缺乏協(xié)調(diào)配合，不僅不能體現(xiàn)補助資金的規(guī)模效益，而且存在補貼資金重復投入，造成補貼資金分配不合理的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行的補貼資金分屬多個部門管理，對具體補貼政策的理解、執(zhí)行的各不相同，政策之間缺乏有機的協(xié)調(diào)。由于財政補貼相關(guān)信息不共享，不互聯(lián)互通，條塊分割嚴重，最終導致補貼政策運行成本高昂，補貼運行效率低。建立財政補貼績效管理云平臺的優(yōu)勢具體體現(xiàn)為以下幾點：
第一，實時共享信息，打破信息孤島，有效解決信息不對稱問題。財政補貼績效管理云平臺，可以使財政補貼發(fā)放過程中涉及的相關(guān)利益方都可加入到資金監(jiān)管行列，并可利用云平臺上的信息資源，有效解決信息不對稱帶來的道德風險、無效監(jiān)管、監(jiān)管失靈等情況，減少補貼發(fā)放過程中的種種暗箱操作，從而提高補貼資金績效。
第二，實現(xiàn)財政補貼資金的統(tǒng)一調(diào)配和監(jiān)管，通過云平臺可以減少條塊分割嚴重，避免補貼資金重復投入。將補貼資金放到統(tǒng)一的云平臺，有利于企業(yè)在公平、公正的環(huán)境中順利得到補貼，避免有的企業(yè)通過政治關(guān)聯(lián)多獲得補貼。通過云平臺還有利于各補貼專項之間、各監(jiān)督機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管，有利于突破由于對地方企業(yè)保護主義所形成的監(jiān)管漏洞。
第三，實現(xiàn)績效信息及時傳遞、及時更新及反饋。通過云平臺，可以實現(xiàn)對補貼資金發(fā)放情況及運行情況及時了解。云平臺具有對信息即時處理和更新的優(yōu)勢，有利于補貼資金支出過程中各種問題的及時反饋，以便于優(yōu)化后續(xù)補貼資金發(fā)放，對補貼資金真正達到全過程、實時動態(tài)的監(jiān)管。
2.財政補貼績效管理云平臺的具體模塊
財政補貼績效管理云平臺的目的是為了向政府、行業(yè)、企業(yè)提供財政補貼信息服務(wù)，為了向公眾、監(jiān)管機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)、專家等提供監(jiān)管所需的信息，通過對財政補貼相關(guān)信息的加工處理、分類、分級，建設(shè)成一個供不同用戶瀏覽，獲取相關(guān)信息，申領(lǐng)相關(guān)補貼或?qū)嵤┍O(jiān)管職能的服務(wù)平臺，為不同的用戶提供針對性的服務(wù)。為了達到上述目的，要求該平臺要跨部門、跨行業(yè)進行信息交流。
財政補貼績效管理云平臺模塊如圖 2所示。該構(gòu)架的基礎(chǔ)是云平臺服務(wù)層，該服務(wù)層包括基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)層、平臺服務(wù)層及軟件服務(wù)層�；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)層將經(jīng)過虛擬化的網(wǎng)絡(luò)資源、計算資源及存儲資源通過互聯(lián)網(wǎng)提供給用戶使用。平臺服務(wù)層為不同地理位置的使用者提供統(tǒng)一安全的管理機制，確保不同的使用者訪問權(quán)限。軟件服務(wù)為使用者提供相關(guān)軟件模塊，并維護和升級相關(guān)的軟件。在云平臺服務(wù)層基礎(chǔ)上，設(shè)立了監(jiān)管頻道，政府機構(gòu)、公眾、專家、專業(yè)機構(gòu)可以隨時登錄監(jiān)管頻道，對財政補貼資金運用進行監(jiān)管。根據(jù)財政補貼績效評價的對象，設(shè)立地區(qū)財政補貼頻道、行業(yè)財政補貼頻道、企業(yè)財政補貼頻道。每個補貼頻道包括補貼政策及流程、補貼目標及預算、補貼資金運行、績效評價、績效反饋等模塊，為了實現(xiàn)這些模塊的功能，需要采集地區(qū)、企業(yè)在經(jīng)濟、社會、環(huán)境、創(chuàng)新等方面的數(shù)據(jù)。只有實時采集相關(guān)的數(shù)據(jù)，才能對財政補貼資金進行實時監(jiān)管，才能對財政補貼資金實現(xiàn)事前、事中和事后動態(tài)績效管理。
三、完善財政補貼績效管理保障機制
1.法律層面的保障機制
當前，我國財政資金公共支出績效評價與管理正處于試點和推行階段，客觀上需要盡快建立健全相應(yīng)的績效評價法律制度。財政補貼作為公共支出的一部分，其績效管理應(yīng)遵循公共支出績效管理相關(guān)的法律。完善的法律制度是推進財政補貼績效管理的重要條件之一，這主要有以下幾個方面的考慮：①績效管理的核心是績效評價，績效評價必然會觸動利益相關(guān)者的既得利益，如果沒有相應(yīng)的法律保障，將可能使得我國財政補貼績效評價無法深入開展；②在無法可依、無章可循的情況下，公共支出績效評價將陷入無序混亂之中。通過立法，可以促進各相關(guān)部門有序開展績效管理工作；③完善法律制度賦予財政補貼績效管理機構(gòu)的權(quán)威性，使得評價主體有權(quán)力調(diào)閱相關(guān)資料，對評價對象進行客觀、公正的評價；④頒布和財政補貼績效管理相關(guān)的具體法律制度和規(guī)范，可以使財政補貼績效管理走向制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。
2.組織層面的保障機制
財政補貼績效管理主要借鑒公共支出績效管理的辦法，并結(jié)合自身的特點，對財政補貼績效管理所涉及的資金預算、補貼資金的發(fā)放、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)進行績效管理。要完成績效管理一系列工作，必須要有健全的組織機構(gòu)。這就需要建立起包括目標制定部門、預算部門、審計部門、中介機構(gòu)、專家等在內(nèi)參與主體職責分工明確、協(xié)調(diào)配合、透明開放、運轉(zhuǎn)有序的綜合組織。隨著財政補貼專項的增加，財政部門很難將績效目標編制、績效評價、績效結(jié)果反饋等工作做深且做細，這就需要獨立第三方中介機構(gòu)參與財政補貼績效管理，由財政部、專家或公眾監(jiān)督組成績效評價主體�？冃Щ顒拥闹黧w，除了開展績效活動之外，還有權(quán)利和義務(wù)提供相應(yīng)的績效數(shù)據(jù)和資料，協(xié)助評價主體對績效評價活動進行評價。財政補貼績效評價是一個專業(yè)性很強、政策涉及很廣、技術(shù)含量很高的活動，因此有必要引入和委托專業(yè)評估人員及各方面的專家開展績效評價，要求對中介機構(gòu)及評估專家的信譽、質(zhì)量、能力及專業(yè)素養(yǎng)進行有效管理，保障他們的專業(yè)性和獨立性。
四、完善財政補貼績效管理事前、事中、事后控制的建議
1.完善財政補貼績效管理事前控制的建議
績效目標的設(shè)定是財政補貼績效管理中的一個難點，如果目標設(shè)定過高，未來目標無法實現(xiàn)，如果設(shè)置過低，特定的調(diào)控目的無法實現(xiàn)。財政補貼績效目標一般根據(jù)補貼目的進行設(shè)定。設(shè)定的績效目標應(yīng)該包括以下幾方面的內(nèi)容： ①預期要達到的目的；②要達到該目的，具體實施的計劃，及實施計劃所需耗費的資源，按照政策可以補貼的比例；③該項補貼資金預期的效果�？冃繕说脑O(shè)定：一是要符合地區(qū)發(fā)展調(diào)控規(guī)劃；二是目標要細化和量化。
2.完善財政補貼績效事中績效管理的建議
事中績效管理是指在項目執(zhí)行過程中，通過一些管理措施及監(jiān)控手段盡量避免項目執(zhí)行過程中與計劃的結(jié)果不一致，以確�？冃繕说膶崿F(xiàn)。雖然不同的財政補貼，補貼的目的各不相同，補貼資金的用途也不盡相同，但是不同的補貼項目事中績效控制原理是相同。事中績效控制，就是對績效進行跟蹤控制，主要包括以下幾個步驟：一是確定需要間隔多長時間進行一次績效控制。如果時間跨度太長，會失去控制的意義。如果時間太短，有可能會增加管理成本和管理人員的負擔。如果實施云平臺以后，云平臺的相關(guān)軟件可以自動收集相關(guān)數(shù)據(jù)，就可以對項目進行實時跟蹤，進行實時控制；二是確定績效的衡量指標。對可以采用定量描述的`指標，直接用數(shù)值進行描述，對于無法定量描述的指標，一般采用里程碑度量法，該法就是關(guān)注一些關(guān)鍵的任務(wù)點，然后跟蹤控制這些關(guān)鍵的任務(wù)點；三是根據(jù)掌握的績效信息，分析是否存在偏差，如果存在偏差，該采取什么樣糾正偏差的措施。最后還需根據(jù)糾偏措施和后續(xù)的影響進行評估，以保證實現(xiàn)預定的績效目標。
3.完善財政補貼績效評價結(jié)果的反饋與運用的建議
績效評價結(jié)果的運用是績效評價的歸宿，正確的運用績效評價結(jié)果是績效評價工作的靈魂所在，如果不合理運用績效評價結(jié)果造成績效評價工作往往流于形式，將影響績效管理持續(xù)深入開展。 ①績效評價信息是下一年度績效預算的基礎(chǔ)。以評價績效結(jié)果為基礎(chǔ)，進行補貼資金分配。即以績效考評機制為基礎(chǔ)，改變單一依據(jù)產(chǎn)量、銷量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分配資金的方法，將財政補貼資金的績效作為重要的參考依據(jù)，使補貼資金流向有效率的地區(qū)或項目，補貼資金集中于高效率項目或地區(qū)，實現(xiàn)資金使用效益的最大化[2];②進一步優(yōu)化績效�？冃гu價專家意見、評價標準、評價表可以作為進一步優(yōu)化績效工作的基礎(chǔ)，將報告績效信息與前期的數(shù)據(jù)和基準數(shù)據(jù)相對比，并與預期目標相對比，將持續(xù)得到的績效數(shù)據(jù)和結(jié)果應(yīng)用于改進政策、計劃和項目；③以財政補貼績效評價結(jié)果為導向進行監(jiān)測，評價是否達到預定目標。評價結(jié)果提供證據(jù)說明所作的努力是否偏離預定軌道，了解其發(fā)展趨勢，即通過一系列績效評價指標體系來促進各補助單位能夠產(chǎn)出社會和政府所期望的公共支出效果；④落實績效問責。問責蘊含著責任理念。問責制的實施將會對責任政府的實現(xiàn)起到保障和促進的作用。理論上使用公共資金就應(yīng)對公共資金使用的績效負責[3].被補貼的企業(yè)使用補貼資金，就要承擔相應(yīng)的責任；⑤補貼資金的申報以績效為導向。企業(yè)或地區(qū)在申報補貼資金時，必須提出明確的績效目標，相應(yīng)的補貼政策、資金運用計劃和管理措施。也就是說，企業(yè)或地區(qū)申報財政補貼資金時：首先，要提交申報依據(jù)，即該項補貼符合國家或地區(qū)哪項補貼政策。在云平臺里，可以設(shè)定相應(yīng)的條件，只要滿足那些條件，企業(yè)就會被納入補貼范圍；其次，根據(jù)上一期所有企業(yè)的績效評價結(jié)果，云平臺通過計算自動分配補貼資金。除此之外，要切實整合政府資源，提高評價結(jié)果的公信力[4].
五、完善監(jiān)管體系的建議
1.建立績效審計制度
建立績效審計制度，為財政補貼績效管理保駕護航。在政府審計領(lǐng)域，傳統(tǒng)審計是根據(jù)財務(wù)收支投入和過程來衡量其合規(guī)性、合法性，屬于保護性審計�？冃徲嫷哪繕酥饕菍彶榻�(jīng)濟性、效率性和效果性�？冃徲媽㈥P(guān)注財政補貼資金投入的有效程度，并借此尋找進一步提高績效的有效途徑。這不僅意味著其審計對象從公共部門的財務(wù)責任向管理責任的轉(zhuǎn)變，而且其作用也從審查轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂坪鸵龑А？冃徲嫴粌H要審補貼資金在分配、使用及報告中的真實性和合法性，還要關(guān)注投入補貼資金運營的效率性，最終的目標是考察被補貼人使用補貼資金是否達到預期的目標�？冃徲嬤�會對審計過程中發(fā)現(xiàn)的些問題，提出建設(shè)性的意見�？冃徲媽⒏纳蒲a貼企業(yè)對補貼資金的運用，提高補貼資金的績效。
2.完善云平臺的監(jiān)管體系
由于財政補貼資金支出具有政策性強、多目的性、多樣性、復雜性等特點，云計算的出現(xiàn)，可以把財政補貼支出的預算、審批、撥付、運用、評價和監(jiān)管都統(tǒng)一放到云平臺上。隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的爆炸式增長和數(shù)據(jù)模式的高度復雜化，大數(shù)據(jù)時代應(yīng)運而生。通過云平臺將補貼企業(yè)或地區(qū)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)融合在一起[5].結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是指來直接來自于數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是指廣泛存在于電商、社交、網(wǎng)上金融等領(lǐng)域關(guān)于銷售、采購、投資、融資等方面的數(shù)據(jù)。通挖掘這些結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，一是可以發(fā)現(xiàn)被補貼企業(yè)或地區(qū)經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律；二是根據(jù)客觀規(guī)律預測被補貼企業(yè)或地區(qū)未來發(fā)展前景；三是通過這些相關(guān)的數(shù)據(jù)可以了解被補貼企業(yè)的信用情況。通過云平臺監(jiān)管補貼資金的運用，并監(jiān)管被補貼企業(yè)的信用狀況，不但有可能影響補貼資金當期績效，而且還有可能影響補貼資金的長期績效。因此，建議云平臺的建設(shè)還要考慮如何融合非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，采用結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)對財政補貼績效管理實施全過程監(jiān)管。
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