銀行跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管改革對(duì)策建議經(jīng)濟(jì)論文
本輪國(guó)際金融危機(jī)之后,國(guó)際上達(dá)成的一個(gè)基本共識(shí)是,建立協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管框架,對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)重要性跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管,以預(yù)測(cè)、避免和應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)。雖然各國(guó)都普遍認(rèn)識(shí)到跨境監(jiān)管合作的重要性,但建立這種監(jiān)管機(jī)制將面臨政治和監(jiān)管實(shí)踐上的諸多困難。目前,許多國(guó)家和多邊國(guó)際金融組織仍在為協(xié)調(diào)跨境監(jiān)管努力,也取得了一定成效,但還任重道遠(yuǎn)。
一、跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的模式與困難
(一)跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式。
當(dāng)前,國(guó)際上跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式主要有兩種:一是超主權(quán)模式(普及主義①),其特征是對(duì)于跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、處置和清算存在統(tǒng)一的具有普遍約束力的法律和監(jiān)管框架;存在一個(gè)超國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體;對(duì)于跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的責(zé)任分擔(dān)原則,存在一個(gè)效力上優(yōu)先的、具有法律強(qiáng)制力的協(xié)議進(jìn)行規(guī)范;對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管理,存在一個(gè)事先約定的、可靠的機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)�！靶職W洲模式”就是朝著這種模式的方向進(jìn)行努力的,但是這種模式存在政治上的困難,舉步維艱。二是柵欄原則模式(屬地主義②),其特征是跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)在本國(guó)設(shè)立的機(jī)構(gòu)應(yīng)為本國(guó)注冊(cè)的獨(dú)立法人(不能以分支機(jī)構(gòu)形式實(shí)現(xiàn)公司的跨國(guó)經(jīng)營(yíng));限制金融機(jī)構(gòu)將關(guān)鍵系統(tǒng)或關(guān)鍵職能進(jìn)行跨境外包;董事會(huì)成員(至少部分成員)的居住地應(yīng)為本國(guó);限制本國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)體與跨國(guó)集團(tuán)成員之間進(jìn)行交易等。這種模式帶來(lái)了效率上的損失,但目前受利益驅(qū)使和政治妥協(xié),跨境監(jiān)管傾向于該模式。
(二)跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要障礙。
一是信息交換方面的障礙。包括尚無(wú)明晰的法律框架;信息泄露造成市場(chǎng)劇烈波動(dòng)的擔(dān)憂;被監(jiān)管者采取轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的“對(duì)策行為”造成零和博弈結(jié)果的預(yù)期;各國(guó)達(dá)成的諒解備忘錄缺乏強(qiáng)制力,等等。二是政策協(xié)調(diào)方面的障礙。包括各國(guó)對(duì)監(jiān)管部門的授權(quán)無(wú)法支持其完成真正意義上的跨境合作;在跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任的分擔(dān)上,各國(guó)之間存在國(guó)家利益的沖突;尚不存在一個(gè)超國(guó)家的法律框架來(lái)協(xié)調(diào)監(jiān)管合作,等等。
(三)當(dāng)前跨境銀行危機(jī)管理框架中存在的不足。
一是目前跨境銀行危機(jī)處置機(jī)制主要針對(duì)國(guó)內(nèi)破產(chǎn)事件并以國(guó)內(nèi)利益方損失最小化為目的,不適用于重大跨境機(jī)構(gòu)的危機(jī)處置。二是由于財(cái)政義務(wù)和相關(guān)破產(chǎn)法律體系停留在國(guó)家層面,導(dǎo)致處置機(jī)制局限于屬地國(guó)層面,從而受政府當(dāng)局意愿、東道國(guó)與母國(guó)關(guān)系、信息是否充分、法律與監(jiān)管干預(yù)等諸多因素的影響。三是“大而不能倒”銀行風(fēng)險(xiǎn)傳染概率加大,對(duì)公共財(cái)政救援支持的依賴性較高。四是缺乏處理多實(shí)體經(jīng)營(yíng)的跨境金融集團(tuán)問(wèn)題的綜合政策工具,立足法人實(shí)體的破產(chǎn)規(guī)則中缺少解決國(guó)際性償付能力不足的機(jī)制。
二、近期國(guó)際上跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)展的趨勢(shì)及局限
近年來(lái),主要國(guó)家和一些國(guó)際組織紛紛開(kāi)展跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度研究和規(guī)則制定工作,如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)成立跨境銀行處理工作組(CBRG),加強(qiáng)對(duì)危機(jī)中幾大銀行集團(tuán)破產(chǎn)處置案例的研究,旨在提出跨境監(jiān)管的原則和建議。從這些研究和工作成果來(lái)看,跨境監(jiān)管呈現(xiàn)出如下趨勢(shì):
(一)監(jiān)管信息趨于有效共享。
美國(guó)“雙重銀行體系監(jiān)管框架”中銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多,不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間難免出現(xiàn)職能重疊甚至沖突。為將這種沖突降至最低,不同層面的監(jiān)管當(dāng)局采取了各種措施,如共享監(jiān)管信息、簽訂合作備忘錄等。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”中各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)本國(guó)境內(nèi)跨境銀行的監(jiān)管,并適度參與監(jiān)管者協(xié)會(huì)的日常監(jiān)管協(xié)調(diào)工作,提高各國(guó)間的監(jiān)管信息交流。歐盟委員會(huì)積極推進(jìn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限分配和有效監(jiān)管信息共享,建立早期預(yù)防和危機(jī)管理機(jī)制,有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)制定的《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》建議母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局均應(yīng)提高獲取有效監(jiān)管信息的能力,保證其設(shè)立在國(guó)外的本國(guó)銀行機(jī)構(gòu)獲取的監(jiān)管信息是真實(shí)有效的。同時(shí)建議加強(qiáng)實(shí)踐研究,深入并拓寬監(jiān)管信息的共享和協(xié)調(diào),在確保必要信息交換的前提下,避免給彼此或行業(yè)帶來(lái)負(fù)擔(dān)。
(二)監(jiān)管效率有待提高。
美國(guó)“雙重銀行體系監(jiān)管框架”降低了銀行轉(zhuǎn)換監(jiān)管當(dāng)局的成本,賦予銀行自由選擇監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)利。這就迫使監(jiān)管當(dāng)局普遍提高監(jiān)管效率,避免不必要的監(jiān)管規(guī)則的制定。目前美國(guó)形成了大銀行普遍選擇受聯(lián)邦監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管、小銀行普遍選擇受州監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的局面。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”獨(dú)立監(jiān)督、有效治理的原則旨在提高監(jiān)管效率,推進(jìn)金融市場(chǎng)完整性和穩(wěn)定性,重點(diǎn)關(guān)注在全球范圍內(nèi)監(jiān)管體系的整合和協(xié)調(diào),并成立歐洲央行總理事會(huì),實(shí)現(xiàn)歐洲央行重點(diǎn)負(fù)責(zé)的跨境銀行審慎監(jiān)管;通過(guò)其自身資源、系統(tǒng)支持、監(jiān)管工具、治理結(jié)構(gòu)和體制能力建立跨境銀行監(jiān)管框架,重點(diǎn)監(jiān)管總部在歐盟區(qū)的銀行;對(duì)于總部在非歐盟區(qū)的銀行,委托歐洲央行及歐洲央行體系擔(dān)負(fù)起額外的監(jiān)管職責(zé),并增強(qiáng)各國(guó)央行和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間的合作。
(三)銀行業(yè)務(wù)將受全面監(jiān)管。
美國(guó)“雙重銀行體系監(jiān)管框架”對(duì)擬成立的銀行進(jìn)行嚴(yán)格審查,各層面監(jiān)管當(dāng)局乃至美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局都參與審查擬開(kāi)董事會(huì)成員的個(gè)人信用,建立信用檔案,進(jìn)行面談。嚴(yán)格的審查制度杜絕了不合格人員進(jìn)入商業(yè)銀行董事會(huì)的情況。同時(shí),聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)均實(shí)行內(nèi)部檢查評(píng)級(jí)制度,對(duì)資本金、資產(chǎn)質(zhì)量、銀行內(nèi)部管理水平及風(fēng)險(xiǎn)控制能力、獲利能力、流動(dòng)性等各方面進(jìn)行審查。《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》建議東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局將該監(jiān)管原則作為日常監(jiān)管的檢查清單,禁止未受到全面監(jiān)管的空殼銀行開(kāi)展任何業(yè)務(wù),并對(duì)來(lái)自監(jiān)管不足國(guó)家和地區(qū)的銀行保持高度警惕,嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有效監(jiān)管銀行新設(shè)機(jī)構(gòu),全面監(jiān)管在本國(guó)運(yùn)營(yíng)的銀行機(jī)構(gòu)的全球業(yè)務(wù)。母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)平行銀行保持高度警惕,并對(duì)其全面監(jiān)管。
(四)銀行危機(jī)處置更加審慎。
《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》建議監(jiān)管當(dāng)局對(duì)問(wèn)題跨境銀行采取危機(jī)處置措施,減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),抑制道德風(fēng)險(xiǎn),提升市場(chǎng)效率并維護(hù)金融穩(wěn)定。建立本國(guó)跨境銀行危機(jī)處置框架,加強(qiáng)溝通合作并確保危機(jī)管理方式、破產(chǎn)機(jī)制和處置手段的相對(duì)一致性。建立基于信息共享的、更為高效的、與跨境處置相匹配的管理程序,加強(qiáng)與相關(guān)母國(guó)和東道國(guó)司法機(jī)構(gòu)的合作。事先制定包括面臨嚴(yán)峻金融壓力或金融不穩(wěn)定時(shí)的緊急措施在內(nèi)的危機(jī)應(yīng)急處置計(jì)劃,研究和完善能夠減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的工具箱,強(qiáng)化危機(jī)期間金融功能和市場(chǎng)功能的自我修復(fù)能力,設(shè)計(jì)涵蓋政策干預(yù)退出戰(zhàn)略的`選擇方式和原則的危機(jī)處置方案。
(五)評(píng)價(jià)體系日益接近。
在美國(guó)“雙重銀行體系監(jiān)管框架”下,各監(jiān)管者對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)檢查方面的標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)銀行報(bào)告的要求日趨一致。同時(shí),追求法律體系的趨同也是當(dāng)前國(guó)際跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的方向�！犊缇炽y行業(yè)監(jiān)管》建議母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局確保監(jiān)管評(píng)價(jià)體系相對(duì)一致,同時(shí)完善危機(jī)處置相關(guān)體系建設(shè),確保其在相關(guān)國(guó)家的相對(duì)一致性。同時(shí),還建議優(yōu)先考慮母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在獲取跨境銀行機(jī)構(gòu)涉及隱私的信息遇到法律阻礙時(shí),為維護(hù)國(guó)際銀行體系安全性和穩(wěn)健性所采取的恰當(dāng)行為。在美國(guó)“雙重銀行體系監(jiān)管框架”下,聯(lián)邦法律和州法律在對(duì)金融機(jī)構(gòu)授權(quán)方面存在爭(zhēng)議,這時(shí)一般遵循聯(lián)邦法律,主張跨境銀行集團(tuán)必須遵循母國(guó)的審慎監(jiān)管,以及東道主國(guó)家的商業(yè)行為引導(dǎo)和消費(fèi)者保護(hù)法律。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”設(shè)立中央統(tǒng)籌委員會(huì),負(fù)責(zé)調(diào)查銀行監(jiān)管的政府間協(xié)議,增強(qiáng)銀行監(jiān)管合規(guī)性。當(dāng)然,目前的研究成果和工作建議尚存一些不足。比如,Tucker(2011)等學(xué)者認(rèn)為,《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》具有兩點(diǎn)明顯的局限性:一是只考慮了母國(guó)當(dāng)局的利益而未充分考慮東道國(guó)當(dāng)局的監(jiān)管權(quán)力要求;二是沒(méi)有重視母國(guó)同東道國(guó)之間潛在的利益沖突。又如,歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”局限性在于:一是對(duì)跨國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)的存款人提供存款保險(xiǎn)超出了母國(guó)的能力范圍;二是對(duì)跨國(guó)銀行的最后貸款人,母國(guó)和東道國(guó)的責(zé)任分配并不明晰(只表示共同承擔(dān));三是對(duì)跨國(guó)銀行境外子公司的監(jiān)管,母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管之間潛在的利益沖突并未得到重視;四是在系統(tǒng)危機(jī)下,母國(guó)和東道國(guó)之間的利益沖突可能進(jìn)一步放大。再如,世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫也指出,國(guó)際上需要重建監(jiān)管框架來(lái)控制金融系統(tǒng)的周期性,而要建立這樣一個(gè)統(tǒng)一的有效監(jiān)管框架就必須由母國(guó)監(jiān)管者和東道國(guó)監(jiān)管者進(jìn)行密切合作。但是,這種合作不是自發(fā)完成的,而需要某種制度來(lái)提供激勵(lì)的動(dòng)力。
三、實(shí)現(xiàn)有效跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管合作的途徑探索
包括金融穩(wěn)定委員會(huì)主席Draghi(2011)在內(nèi)的很多學(xué)者認(rèn)為,在全球范圍內(nèi),要實(shí)現(xiàn)跨境監(jiān)管的一致性,金融穩(wěn)定委員會(huì)應(yīng)與國(guó)際貨幣基金組織緊密合作,對(duì)宏觀和金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警,并發(fā)起必要行動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際金融系統(tǒng)的集中監(jiān)管應(yīng)該由金融穩(wěn)定理事會(huì)主持,并聯(lián)合諸如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、證券委員會(huì)等國(guó)際組織和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定者合作實(shí)現(xiàn)。同時(shí),Powell(2010)等學(xué)者認(rèn)為,超主權(quán)模式和柵欄原則模式都有著自身局限性,前者被各國(guó)間巨大的差異性和利益沖突所阻撓,而后者卻已顯然不適用于經(jīng)濟(jì)、金融全球化的未來(lái)。為了解決這一矛盾,應(yīng)探索折中途徑。綜合眾多觀點(diǎn)和看法。一般認(rèn)為,跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管合作的基本原則和框架應(yīng)包括以下內(nèi)容:第一,明確適用范圍。明確定義全球性金融機(jī)構(gòu)和區(qū)域性金融機(jī)構(gòu),并規(guī)定由誰(shuí)來(lái)確定特定金融實(shí)體的范疇屬性。第二,統(tǒng)一全球或區(qū)域經(jīng)營(yíng)許可。要有一個(gè)超主權(quán)的、集中授予經(jīng)營(yíng)許可的監(jiān)管主體,比如,全球性經(jīng)營(yíng)許可由金融穩(wěn)定理事會(huì)統(tǒng)一授予,而區(qū)域性經(jīng)營(yíng)許可由區(qū)域監(jiān)管者協(xié)會(huì)來(lái)授予等。由這一監(jiān)管主體制定具體、統(tǒng)一的許可授予條件和授予程序,未經(jīng)許可的實(shí)體在跨境經(jīng)營(yíng)上應(yīng)該服從母國(guó)監(jiān)管者設(shè)定的限制條件。第三,統(tǒng)一監(jiān)管原則。比如,由金融穩(wěn)定理事會(huì)基于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、證券委員會(huì)等組織制定的協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn),確定一套最基本的具有法律強(qiáng)制力的共同監(jiān)管原則來(lái)統(tǒng)一規(guī)范跨境監(jiān)管。第四,統(tǒng)一的重整和破產(chǎn)程序。要有共同的標(biāo)準(zhǔn)和條件來(lái)啟動(dòng)早期的重整或破產(chǎn)保護(hù)行動(dòng);要制定各國(guó)共同遵守的具有強(qiáng)制力的問(wèn)題機(jī)構(gòu)解決方案和破產(chǎn)程序,這些方案和程序應(yīng)該保證破產(chǎn)行動(dòng)可以迅速地在相關(guān)國(guó)家同步展開(kāi),并保證對(duì)債權(quán)人的平等待遇;并要有一個(gè)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方的行動(dòng)。第五,存款人和投資者保護(hù)制度。保證對(duì)存款人和投資者平等保護(hù),并創(chuàng)造條件保證這種保護(hù)原則在國(guó)家之間有效實(shí)施。明確母國(guó)和東道國(guó)在存款人和投資者保護(hù)中的責(zé)任。建立機(jī)制協(xié)調(diào)系統(tǒng)性金融危機(jī)中額外擔(dān)保和流動(dòng)性問(wèn)題。第六,公平明確的損失分擔(dān)協(xié)議。明確實(shí)現(xiàn)約定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和決策步驟,使各國(guó)公平公正地分擔(dān)對(duì)跨國(guó)金融集團(tuán)的處置成本。確定對(duì)協(xié)議定期修訂的方案,不斷完善。第七,有效的信息交流和協(xié)調(diào)。對(duì)可以進(jìn)行自由信息交流的國(guó)家進(jìn)行授權(quán),明確其合法性。同時(shí)要通過(guò)主監(jiān)管者主持的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議來(lái)協(xié)調(diào)各方工作。第八,保證否決權(quán)的實(shí)現(xiàn)和爭(zhēng)執(zhí)的解決。確保一國(guó)監(jiān)管者的否決權(quán)可以通過(guò)監(jiān)管者之間的相互配合來(lái)實(shí)現(xiàn),比如,母國(guó)監(jiān)管者不同意跨國(guó)公司的某項(xiàng)行動(dòng),那么這一行動(dòng)就應(yīng)該被東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局禁止。如何實(shí)現(xiàn)這一合作框架,其實(shí)施要點(diǎn)在于:第一,在國(guó)際上應(yīng)由金融穩(wěn)定理事會(huì)這樣的權(quán)威組織來(lái)闡釋框架細(xì)節(jié)。第二,通過(guò)國(guó)際協(xié)定來(lái)使其正式化。通過(guò)協(xié)定使各國(guó)用框架內(nèi)容替代本國(guó)法律中與之矛盾的地方;可先由若干核心成員國(guó)簽署協(xié)議,其他國(guó)家自主選擇是否服從。第三,充分利用現(xiàn)有多邊機(jī)制。一是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、證券委員會(huì)、聯(lián)合論壇等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定基本的監(jiān)管準(zhǔn)則;二是金融穩(wěn)定理事會(huì)在框架內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管,提出改進(jìn)意見(jiàn),并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)危機(jī)的管理;三是金融部門評(píng)估規(guī)劃(FSAP)負(fù)責(zé)評(píng)估跨國(guó)金融公司和跨國(guó)交易的總體價(jià)值;四是國(guó)際貨幣基金組織以峰會(huì)形式負(fù)責(zé)在全球范圍內(nèi)組織各國(guó)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行廣泛的討論與交流。第四,在全球?qū)用嫔蠈で髮?duì)核心原則的更廣泛共識(shí),如定義資本特別是合格資本、理解統(tǒng)一的監(jiān)管原則內(nèi)涵以及識(shí)別與處理風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)集中等。
四、增進(jìn)我國(guó)跨境銀行監(jiān)管有效性的對(duì)策建議
當(dāng)前,我國(guó)銀行業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)和跨境發(fā)展方興未艾,但業(yè)界對(duì)跨境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還相對(duì)滯后,有關(guān)管理還相當(dāng)薄弱。同時(shí),有關(guān)部門的跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制和方法還處于積極探索之中。因此,在后危機(jī)時(shí)代的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)下,我國(guó)迫切需要提高跨境銀行監(jiān)管的有效性,增強(qiáng)跨境風(fēng)險(xiǎn)的管理能力。
(一)強(qiáng)化全球并表監(jiān)管,完善信息共享機(jī)制。
全面實(shí)施全球并表監(jiān)管,對(duì)銀行在世界各地的所有業(yè)務(wù),特別是其外國(guó)分行、附屬機(jī)構(gòu)和合資機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)管,且與各有關(guān)監(jiān)管者特別是東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局建立聯(lián)系、共享信息。一是要對(duì)銀行在世界各地的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的監(jiān)測(cè),并要求其遵守審慎經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)原則,東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)要求外國(guó)銀行按照東道國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)同樣遵循的高標(biāo)準(zhǔn)從事當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)。二是要在對(duì)跨境銀行的檢查過(guò)程中加強(qiáng)彼此的協(xié)調(diào)和配合,對(duì)每次檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和信息,母國(guó)和東道國(guó)之間應(yīng)及時(shí)反饋。三是要保證母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管者建立良好的聯(lián)系溝通與輸送渠道,共享信息,以杜絕跨境銀行的內(nèi)部交易。
(二)改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)管方式,加強(qiáng)持續(xù)跨境銀行監(jiān)管。
為對(duì)跨境銀行實(shí)施有效監(jiān)管,需要對(duì)跨境銀行進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)管安排。一方面要求在傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查之外,跨境銀行監(jiān)管者應(yīng)提升在單一和并表基礎(chǔ)上收集、審查和分析銀行的審計(jì)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)告的能力。另一方面也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)注重事前、事中、事后的全流程監(jiān)管,根據(jù)國(guó)際慣例建立起定性分析與定量考核相結(jié)合的檢查制度。對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)付諸及時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)檢查或利用外部審計(jì)對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行核實(shí)。對(duì)檢查后發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管問(wèn)題要根據(jù)評(píng)審結(jié)果出具評(píng)價(jià)意見(jiàn),視不同的情況采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。此外,為充分實(shí)施對(duì)跨境銀行的持續(xù)性監(jiān)管,跨境銀行管理層應(yīng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)常性匯報(bào),以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面了解該機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況。
(三)完善管理組織架構(gòu),開(kāi)展跨境發(fā)展后評(píng)價(jià)。
跨境銀行的董事會(huì)應(yīng)承擔(dān)并表管理的最終責(zé)任,不斷延伸并表管理的深度和廣度,有效覆蓋到海外機(jī)構(gòu)和各類附屬機(jī)構(gòu),做到報(bào)告線路清晰、涵蓋要素充分、風(fēng)控內(nèi)控到位。同時(shí),跨境銀行應(yīng)對(duì)“走出去”的實(shí)施效果定期進(jìn)行后評(píng)價(jià),總結(jié)成績(jī)、查找問(wèn)題,調(diào)整戰(zhàn)略、完善制度,加強(qiáng)并表機(jī)構(gòu)公司治理、資本充足率、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、內(nèi)部交易、關(guān)聯(lián)交易等方面的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部審計(jì),加強(qiáng)與監(jiān)管部門的全面溝通與合作。
(四)注重內(nèi)部自我約束,改進(jìn)銀行內(nèi)控管理。
跨境銀行一是要在日常經(jīng)營(yíng)中遵守巴塞爾協(xié)議中內(nèi)部控制所應(yīng)遵循的最低要求,即分支機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理部門,銀行最高管理層要參與風(fēng)險(xiǎn)管理,要有良好的審貸分離流程,建立完善的信息披露和公開(kāi)機(jī)制,有健全的管理資訊系統(tǒng)以便管理、監(jiān)督和報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)。二是要尊重東道國(guó)法律,建立符合東道國(guó)監(jiān)管要求的內(nèi)控體系。一方面要求以我國(guó)為東道國(guó)的跨境銀行須按照我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)控要求建立相應(yīng)的內(nèi)控制度,如會(huì)計(jì)規(guī)程、內(nèi)審制度等;另一方面要求以我國(guó)為母國(guó)的跨境銀行需首先完善自身的“軟件”條件,對(duì)其跨境分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度的設(shè)立進(jìn)行必要的輔助和要求。三是要在“內(nèi)控優(yōu)先、審慎經(jīng)營(yíng)”的指導(dǎo)思想下,通過(guò)內(nèi)部激勵(lì)和外部懲處制度,加強(qiáng)對(duì)重要崗位人員和重點(diǎn)業(yè)務(wù)的管理,借鑒外國(guó)先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)控制度,設(shè)立一套有助于督促銀行防范自身風(fēng)險(xiǎn)的管理系統(tǒng)。
(五)明確雙邊權(quán)責(zé)義務(wù),建立監(jiān)管合作機(jī)制。
監(jiān)管部門應(yīng)明確各自在跨境監(jiān)管合作上的責(zé)任和義務(wù),著重在跨境危機(jī)管理和處置方面開(kāi)展監(jiān)管合作,經(jīng)常交流宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn),交流對(duì)危機(jī)的總結(jié)和思考。母國(guó)監(jiān)管者應(yīng)主動(dòng)向各東道國(guó)通報(bào)跨境銀行的經(jīng)營(yíng)狀況、戰(zhàn)略變化和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)。通過(guò)簽署監(jiān)管合作諒解備忘錄,建立雙邊監(jiān)管合作機(jī)制,規(guī)范各國(guó)監(jiān)管部門在信息共享、市場(chǎng)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)檢查中的配合、人員交流和培訓(xùn)、監(jiān)管工作會(huì)談等方面的跨境監(jiān)管協(xié)作關(guān)系,推動(dòng)其不斷發(fā)展完善
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