環(huán)保行政管理體制的思考論文
１引言
我國開創(chuàng)環(huán)境保護事業(yè)已４０余年，長期以來，我國沿襲著以各級地方政府對環(huán)境質量負責，以工業(yè)污染防治作為環(huán)境保護主要職責的環(huán)保行政管理體制。在計劃經濟條件下，這種管理體制為我國的環(huán)境保護事業(yè)作出了巨大貢獻，一些具體的管理方式至今也依然是極為有效的。然而，在我國已基本確立并在逐步完善社會主義市場經濟的今天，我國現行的環(huán)保行政管理體制的一些結構性矛盾卻越來越顯露出對市場條件的不適應性，甚至正成為阻礙實施有效環(huán)境管理的桎梏。因此，對現行環(huán)保行政管理體制作重大的、根本性的改革已是迫在眉睫。
２現行環(huán)保行政管理體制的結構性矛盾
“經濟靠市場，環(huán)保靠政府”是全球公認的準則。但從環(huán)境管理的內涵、特點及我國的環(huán)境管理戰(zhàn)略等幾方面分析，我國現行的環(huán)保行政管理體制存在著巨大的理論偏差并與我國的環(huán)境管理實際需要相脫節(jié)，極不利于在市場經濟條件下實施有效的環(huán)境管理。
�。玻睆沫h(huán)境管理的科學內涵看我國現行環(huán)保行政管理體制存在的理論偏差
環(huán)境管理的科學內涵可大致概括為：運用經濟、法律、技術、行政及教育等多種手段，限制（或禁止）人們損害環(huán)境質量的活動，鼓勵人們改善環(huán)境質量；通過全面規(guī)劃、綜合決策，使經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協調，達到既能發(fā)展經濟滿足人類的基本需求，又不超出環(huán)境的容許極限的目的。其核心是遵循生態(tài)規(guī)律與經濟規(guī)律，正確處理經濟增長與環(huán)境保護的關系，使經濟與環(huán)境協調發(fā)展。
從其內容看，環(huán)境保護的范圍應涵蓋以下三方面的內容。一是資源（生態(tài)）管理，主要是自然資源的合理開發(fā)與保護。二是區(qū)域環(huán)境管理，包括整個國土的環(huán)境管理，大經濟協作區(qū)的環(huán)境管理，省區(qū)的環(huán)境管理，城市環(huán)境管理，鄉(xiāng)村環(huán)境管理及流域環(huán)境管理等。三是部門環(huán)境管理，包括能源環(huán)境管理，工業(yè)環(huán)境管理（如化工、輕工、石油、冶金等的環(huán)境管理），交通運輸環(huán)境管理，商業(yè)及醫(yī)療環(huán)境管理等。從理論上而言，環(huán)境保護是我國的基本國策，其管理工作應當涵蓋以上的諸多內容，但從我國承擔環(huán)境管理主體工作的環(huán)保行政管理主體（國家環(huán)保部———省環(huán)保廳———地（市）環(huán)保局———縣環(huán)保局）的工作內容和我國的環(huán)保法律體系看，我國環(huán)保部門所承擔的工作主要還只能是涉及部門環(huán)境管理中工業(yè)環(huán)境管理部分。從２０世紀初至２０世紀６０年代，西方工業(yè)發(fā)達國家進入了公害發(fā)展與泛濫時期，這個時期，現代工業(yè)有了長足發(fā)展，但與此同時出現了一些污染嚴重的工業(yè)部門，如石油、化工、電力等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，以至發(fā)展為社會性公害，這一時期，西方國家的環(huán)境管理重于解決突出的環(huán)境問題，即控制工業(yè)污染，而對于整個自然環(huán)境、自然資源的生態(tài)系統(tǒng)缺乏全面管理。這一時期也正是我國環(huán)保事業(yè)的起步時期，我國的環(huán)境管理思想深受其影響，此后制定的一系列環(huán)保法律法規(guī)都主要是針對工業(yè)“三廢”和噪聲污染的管理，而對環(huán)保部門所應承擔的資源（生態(tài)）保護職責少有明確的法律和職能的規(guī)定。
在國務院批轉的全國第一次環(huán)境保護會議的報告中，我國政府將環(huán)境管理部門的任務概括為“統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排，組織實施，檢查監(jiān)督”，應當說，這一概括對環(huán)境保護管理職能的定位是基本準確的。但由于缺乏科學的體制和機制保障，在后來的實際工作中，環(huán)境管理工作都重在“組織實施”，所謂的“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“檢查監(jiān)督”基本流于形式。２０世紀８０年代中后期，特別是在１９９２年的聯合國環(huán)境與發(fā)展大會提出把可持續(xù)發(fā)展作為全球共同的發(fā)展戰(zhàn)略后，工業(yè)發(fā)達國家在環(huán)境管理思想上發(fā)生了重大轉變，把合理開發(fā)自然資源、保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡作為環(huán)境管理的重要內容和相互聯系的組成部分，同時把環(huán)境保護規(guī)劃納入了社會經濟發(fā)展的整體規(guī)劃之中，提出了發(fā)展“循環(huán)經濟”、建設“生態(tài)文明”等一系列重要思想，在此影響下，我國雖也對新型的生態(tài)、環(huán)保、經濟發(fā)展理念作了積極倡導，但多重在宣傳、引導，“雷聲大，雨點小”，環(huán)保部門在實際工作中無法作實質性的切入和推動。如環(huán)保部門如何有效介入生態(tài)資源管理？對此有沒有可操作的法律依據？在機制上如何保障？恐怕是所有的環(huán)保人士都無法說出明確的答案。究其根本原因就在于我國現行環(huán)保行政管理體制的結構性矛盾，即對環(huán)境管理的內涵缺乏科學的把握和定位，同時對實施嚴格的法制化的環(huán)境管理缺乏保障機制。
當前，世界各國的環(huán)境管理都已進入了一個更為全面、深化、科學有效的全新發(fā)展階段，在我國已有不少省份提出了建設“生態(tài)省”的中長期發(fā)展目標，如果不能及時改革、調整和修正現行的環(huán)保行政管理體制，不僅將延誤發(fā)展環(huán)保事業(yè)的極好時期，痛失契機，還將嚴重阻礙經濟建設的健康發(fā)展。
�。玻铂F行的環(huán)保行政管理體制無法實施統(tǒng)一而有效的環(huán)境管理
我國新《環(huán)保法》明確規(guī)定各級地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，同時，我國又制定了門類繁多的由多部門負責實施的環(huán)境管理法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，都在相當程度上制約了環(huán)保部門實施統(tǒng)一而有效的環(huán)境管理。
其一是因為環(huán)境是一不可切塊分割的有機統(tǒng)一體。人類的生存環(huán)境是一個復雜而龐大的多層次、多單元的環(huán)境系統(tǒng)，而人類活動對整個環(huán)境的影響也往往是綜合性而非局部或區(qū)域性的影響，特別是我國目前還無法真正實施完全意義上的法制化的行政管理，因此，實行環(huán)境質量的地方政府負責制極不利于實施統(tǒng)一有效的環(huán)境管理。如在實際工作中，對跨行政區(qū)域的污染糾紛的處理往往受到多種形式的地方保護主義的干擾；大環(huán)境區(qū)域的環(huán)境管理也存在著因環(huán)境資源利益分配不均而不惜犧牲環(huán)境資源的現象。如新安江流域，其下游區(qū)域是環(huán)境獲益的主體（如生產水資源產品），而上游區(qū)域則必須為保護好區(qū)域環(huán)境付出經濟代價，但上游區(qū)域并不能因此獲得合理的環(huán)境經濟補償，顯然，這是不符合市場原則的，長久以往，難免會使上游區(qū)域的行政當局失去耐心，或出于發(fā)展地方經濟的`考量，放棄所應承擔的環(huán)境保護職責，實施破壞生態(tài)環(huán)境的行為。
其二，在現行的環(huán)保法律體系中少有環(huán)保部門對農業(yè)、林業(yè)、礦藏等領域的生態(tài)資源實施統(tǒng)一監(jiān)督管理權的規(guī)定。對野生動植物資源、礦藏資源等等的保護，環(huán)保部門所能做的工作大多只能是宣傳層面上的。同時，因環(huán)保部門自身行政管理體系并不健全，環(huán)保部門同其他管理部門的關系至多是平級關系，在有些地方甚至還沒有設立有獨立行使執(zhí)法權的行政主體，像《自然保護區(qū)條例》雖明確規(guī)定環(huán)保部門有對自然保護區(qū)管理部門實施監(jiān)督檢查權，但在實際工作中難以落到實處。
３建立符合我國現階段環(huán)境管理實際需要的環(huán)保行政管理體制的思考
管理體制不是一個一成不變的概念，體制的變革、修正是與時俱進的，是生產力發(fā)展和社會進步的必然要求。筆者以為現階段的環(huán)保行政管理體制改革應著眼于解決好以下幾方面的問題。
�。常苯⑤^大區(qū)域范圍內垂直管理的環(huán)保行政管理體系
如上所述，由于環(huán)境是一有機統(tǒng)一體，在時間和空間上都無法隨意分割，實施統(tǒng)一和有效的環(huán)境管理的一個重要前提就是必須建立在較大區(qū)域內實施有效管理的垂直行政管理系統(tǒng)。環(huán)境保護實施行政垂直管理不僅是環(huán)境自身的自然和社會特性的必然要求，對開展環(huán)境保護各方面的管理工作（如在較大區(qū)域內統(tǒng)一實施開發(fā)、保護與治理）、協調區(qū)域環(huán)境關系、調整局部區(qū)域和大區(qū)域的環(huán)境利益都極為有效、有利和經濟，能最大程度地避免因環(huán)境利益沖突導致的環(huán)境災害。在目前條件下，可借鑒金融行政管理部門的經驗和模式，建立跨省際的垂直行政管理系統(tǒng)。如可設立國家總局－華東局－縣（市）基層局的模式。
�。常部茖W確立環(huán)境保護行政職能部門的工作職責
在新形勢下，重新確立科學的、適合我國國情和環(huán)境管理實踐需要的環(huán)保行政部門的工作職能，是當前環(huán)保部門面臨的一項極為迫切的任務。２０世紀９０年代曾任環(huán)�？偩志珠L的解振華曾指出，我國環(huán)境管理的基本職能是“宏觀指導、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協調、提供服務、監(jiān)督檢查”。依此，我國環(huán)保行政部門的管理職責至少應包括以下幾方面的內容：一是能夠有權實施對環(huán)境保護戰(zhàn)略和有關政策的指導，即通過制定和實施環(huán)境保護戰(zhàn)略，對地區(qū)、部門、行業(yè)的環(huán)境保護工作進行指導，通過制定環(huán)境保護的方針、政策、法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章及相關的產業(yè)、經濟、技術、資源配置等政策，對有關環(huán)境保護的各項活動進行規(guī)范、控制和引導；二是能夠運用法律、政策及技術手段實施部門協調，推進各部門、各行業(yè)協同動作，相互配合，承擔好各自的環(huán)境保護職能；三是為全社會的環(huán)境保護工作提供技術、信息咨詢、市場指導等多方面的服務；四是有權對全社會的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一、有效的監(jiān)督檢查。能否賦予環(huán)保行政部門有效的監(jiān)督檢查權某種意義上是決定著環(huán)保部門的工作成敗關鍵因素之所在。環(huán)保部門的監(jiān)督檢查職能應包括以下內容：對全社會環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；對制定和實施環(huán)境保護規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查；對環(huán)境標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；對環(huán)境管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；對自然保護區(qū)建設及生物多樣性保護的監(jiān)督檢查等。由于我國行政體系自身的特點和歷史承傳，由環(huán)保部門一家承擔環(huán)境保護的所有執(zhí)法內容也是不科學、不現實的，但重要的是作為環(huán)境保護的主管職能部門決不能游離于生態(tài)資源環(huán)境保護等重要的環(huán)境保護管理職責之外，而我國現行的環(huán)保行政管理體制恰恰限制了環(huán)保主管部門在類似領域的作用，這一法理的邏輯悖論給我國環(huán)境保護事業(yè)造成的不利影響和危害是巨大且在短時期內無法消除的。
�。常硰姆蓪用婧腕w制上保障環(huán)保部門強有力的行政監(jiān)督檢查權
監(jiān)督檢查權是環(huán)境行政主體對客體有關環(huán)境保護事務的監(jiān)督權和檢查權。我國環(huán)保部門的監(jiān)督檢查權目前還主要體現在對工業(yè)污染的管理上。隨著我國生產力水平的逐步提高、產業(yè)方向的調整、工業(yè)污染治理進程的加快，工業(yè)污染將不再是我國環(huán)境管理的主要矛盾，而生態(tài)資源的保護開發(fā)與合理利用、居民的生活污染等方面的矛盾則將日漸突出。在實際工作中，環(huán)保部門收到的此方面的群眾投訴已在日漸增多，這些矛盾的解決都離不了環(huán)保主管部門的參與，因此必須從法律層面和體制著手，對現行的環(huán)保法律法規(guī)作必要的修正，以法的形式明確環(huán)保部門在環(huán)境管理中實施統(tǒng)一監(jiān)督檢查的權力。
同時，由于我國的農、林、水、工商、公安等眾多部門都在各自領域承擔著一定的環(huán)境保護管理職責，在以法律形式明確規(guī)定環(huán)保主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督檢查權的同時，還必須給予環(huán)保主管部門以體制和工作機制上的保障，真正體現環(huán)保部門在實施統(tǒng)一監(jiān)督檢查權力職責的權威性。如何實施對其他行政部門執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，應認真研究，建立一個合理可行的體制和工作機制，使環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理權落到實處。
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