油氣管道工程項目研究的論文
１油氣管道工程項目核準工作面臨的機遇與挑戰(zhàn)
1.1投資體制改革和行政審批制度改革為加快項目核準工作進度奠定了基礎
2014年10月31日，國務院下發(fā)《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》，明確跨境、跨�。▍^(qū)、市）輸氣管網(wǎng)（不含油氣田集輸管網(wǎng)）項目由國務院投資主管部門核準，其中跨境項目報國務院備案，其余項目由省級政府核準。2014年12月10日，國務院辦公廳下發(fā)《國務院辦公廳關于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號），明確項目核準只保留規(guī)劃選址、用地預審（用海預審）兩項前置審批，其他確需保留在項目開工前完成的審批事項，實行與項目核準并聯(lián)辦理。對重特大項目也應將環(huán)境影響評價（海洋環(huán)境影響評價）審批作為前置條件。對于同一階段同一部門實施的多個審批事項現(xiàn)予以整合，“一次受理、一次辦理”。投資體制改革和行政審批制度改革，大幅縮減核準范圍，下放核準權限，加大了簡政放權力度，切實轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好地發(fā)揮政府作用，加強和改進宏觀調(diào)控，精簡前置審批，減少項目核準前置審批，實行更加便捷、透明的投資項目核準制，為加快項目核準工作進度奠定了基礎。
1.2油氣管道建設任重道遠，項目核準工作是一項長期而艱巨的任務
目前，我國油氣管道建設特別是天然氣管道建設處在大發(fā)展時期，未來發(fā)展空間巨大，預計未來10～20年內(nèi)油氣管道項目建設仍將處于高峰期。據(jù)了解，目前美國天然氣年消費量約7000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)49萬千米，已形成輸配一體化系統(tǒng)；俄羅斯天然氣年消費量約4000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)15.95萬千米；歐盟天然氣年消費量約5000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)15.6萬千米。根據(jù)國家天然氣發(fā)展規(guī)劃，2020年我國天然氣消費量4000億立方米，2030年5000億～6000億立方米。特別是目前京津冀、長三角、珠三角等重點地區(qū)治理霧霾天氣和PM2.5，將刺激全國天然氣消費量爆炸式增長。借鑒歐美的經(jīng)驗，如果2030年天然氣消費量達到5000億立方米，管道建設速度最低需要保持目前每年新建8000千米的規(guī)模，到2030年全國天然氣管道總長度將達到20萬千米左右，比2012年增加14萬千米。因此，管道建設是一項長期任務，項目核準工作亦是一項長期而艱巨的工作。
1.3油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出
石油天然氣作為戰(zhàn)略資源，一方面，國內(nèi)供應嚴重不足，需要大量引進，尤其是作為國際間能源合作戰(zhàn)略通道項目，其工期目標往往是由國家高層部門或政府間協(xié)議約定，若不按期建成投產(chǎn)，順利實現(xiàn)資源引進，將承擔“照付不議”義務。另一方面，下游目標市場為進一步優(yōu)化當?shù)啬茉唇Y構，有效治理大氣環(huán)境污染和促進地區(qū)經(jīng)濟增長，對石油天然氣的需求日益增加，導致供需矛盾日益突出，這也在客觀上促使油氣管道工程加快建設。因此，油氣管道工程作為連接上游油氣資源和下游目標市場的“橋梁”，其項目建設進度安排及控制，不僅要考慮項目建設所在地的自然環(huán)境因素、社會環(huán)境因素以及施工管理等因素，而且要考慮油氣資源供應安排或配套上游資源工程建設進度以及目標市場油氣資源需求矛盾或配套下游工程建設進度等因素，實現(xiàn)油氣管道工程建設工期目標與配套建設工程工期目標有機統(tǒng)一�！镀髽I(yè)投資項目核準暫行辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第19號）第二十七條規(guī)定，對于應報政府核準而未申報的項目、雖然申報但未經(jīng)核準擅自開工建設的項目，以及未按核準文件要求進行建設的項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相應的核準機關應立即責令其停止建設，并依法追究有關責任人的法律和行政責任。第八條規(guī)定，項目核準必須具備規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風險評估等核準附件，同時要滿足國家關于招投標管理和項目國產(chǎn)化水平的有關要求。而油氣管道工程核準工作涉及地區(qū)多、部門多，環(huán)節(jié)多，任何一個環(huán)節(jié)或地方受阻，都將影響整個項目核準工作進度，進而影響項目開工建設和建成投產(chǎn)時間。由此可見，油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出。
1.4規(guī)劃選址辦理前置審批條件設置過多且不盡合理
根據(jù)《建設項目選址規(guī)劃管理辦法》（建規(guī)[1991]583號）的要求，規(guī)劃選址辦理需在獲取縣、市建設規(guī)劃部門的審查意見后，上報省建設規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書。目前各省規(guī)劃選址辦理流程基本上是針對省內(nèi)核準項目制定的，要求提供環(huán)境影響評價、水土保持評價和用地預審意見等批復文件作為審批前置條件。但是，國家核準建設項目，其建設用地預審意見和環(huán)境影響評價分別由國土資源部和國家環(huán)保部辦理。國土資源部批復建設項目用地預審意見時，需提供管道沿線各地方政府用地預審初審意見，并將有關材料組卷，方可受理批復；國家環(huán)保部要求，受理環(huán)境影響評價報告時，必須提供水土保持評價批復和環(huán)境敏感點批復；審批環(huán)境影響評價報告時，僅在批復前征求管道沿線地方環(huán)保部門意見，前期地方環(huán)保部門不出具批復意見。這些前置條件辦理周期的增加，將大大增加規(guī)劃選址意見辦理周期。
1.5建設項目用地預審要求不斷提高
2012年2月，國土資源部下發(fā)了《關于嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕2號），明確從2012年4月1日起，凡未列入經(jīng)批準的新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）的項目，不得通過建設項目用地預審意見。2014年2月，國土資源部下發(fā)了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），要求用地預審申報時，占用耕地的項目嚴格執(zhí)行“占補平衡”、“先補后占”政策，按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，將補充耕地資料落實后，方可上報審批。同時要求，建設項目用地指標嚴格執(zhí)行《石油天然氣工程項目建設用地指標》（2009），對于超過用地指標的項目，需編制節(jié)約用地評價報告，并經(jīng)國土資源管理部門專家論證通過后，再予以出具用地預審意見。
1.6環(huán)境影響評價依然是項目核準工作的瓶頸
1.6.1新《環(huán)境保護法》的實施增加了環(huán)境影響評價辦理的難度，延長了辦理時間新《環(huán)境保護法》（2014年修訂）規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，項目建設必須滿足生態(tài)保護紅線的要求。即項目選址、選線必須符合“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”的要求。同時規(guī)定，環(huán)境影響評價報告除國家機密或商業(yè)秘密外，其他均應全文公開，以此為載體，使公眾積極參與建設項目環(huán)境影響評價，并賦予了公眾舉報、訴訟等權利。由此可見，新法的實施從法律層面上限制了管道路由的選擇，增加了需辦理的環(huán)境敏感點數(shù)量和環(huán)境影響評價辦理難度，延長了環(huán)境影響評價批復文件辦理時間。
1.6.2地方政府更加嚴苛的環(huán)保制度進一步增加了環(huán)境影響評價的辦理難度和辦理周期為了加強環(huán)境保護和水資源的管理，各級地方政府在遵循《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，結合自身實際情況，出臺了一系列比國家要求更嚴、范圍更廣的環(huán)境保護和水資源管理的相關規(guī)定。例如，2013年江蘇省出臺的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，將洪水調(diào)蓄區(qū)、清水通道維護區(qū)和生態(tài)公益林等均列為環(huán)境保護的范圍，擴大了環(huán)境敏感點的數(shù)量；《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》（2010年修正本）明確禁止油氣管道穿越飲用水地表水源保護區(qū)。這些制度的實施，不但增加了環(huán)境敏感點的數(shù)量，而且為管道選線設置了制度障礙，限制了管道路線的選擇，增加環(huán)境影響評價批復文件辦理周期。
2油氣管道項目核準工作的推進措施
項目核準的實質(zhì)就是在規(guī)定時間內(nèi)取得項目實施的合法許可。項目核準是項目前期工作的重要內(nèi)容之一，項目核準后方可開工建設，獲取項目核準是項目順利實施的重要前提。項目不核準將無法得到地方相關部門的支持，容易導致項目不能開工、延期投產(chǎn)、增加索賠、地方糾紛等現(xiàn)象的發(fā)生。為有效推進項目核準工作進度，需做好以下幾方面工作。
2.1抓住行政審批制度改革契機，積極推動核準工作改革
根據(jù)國辦發(fā)〔2014〕59號文件精神，積極推動由國家發(fā)展改革委牽頭組織相關部委，修訂政府核準的投資目錄，修訂核準辦法，建立縱橫聯(lián)動協(xié)管機制。同時，針對油氣管道項目的特點，研究簡化油氣管道項目申請核準所附必備要件、優(yōu)化核準審批程序、轉(zhuǎn)變核準審批方式、精簡與項目核準有關的前置審批、規(guī)范中介服務，不斷提高核準工作效率。首先，協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委，繼續(xù)鞏固控制性工程方案確定的前提下，給予提前核準和開工的政策支持；其次，協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、海洋局，進一步明確需要把環(huán)境影響評價作為前置審批條件的重大管道建設項目的具體范圍，同時，減少環(huán)境影響評價審批前置條件，縮短環(huán)境影響評價辦理周期；最后，積極協(xié)調(diào)國家住房和城鄉(xiāng)建設部，進一步明確項目規(guī)劃選址辦理程序、規(guī)范辦理手續(xù)、精簡前置審批條件。
2.2強化機構設置，充分發(fā)揮屬地化管理優(yōu)勢
為有效推進項目核準工作進度，油氣企業(yè)可實行“一省一機構”的“塊狀”管理模式。這種機構設置，有利于油氣管道建設企業(yè)與當?shù)卣㈤L期、固定、有效、友好的溝通協(xié)調(diào)機制。首先，屬地化派駐機構能隨時與地方政府部門溝通協(xié)調(diào)，充分利用油氣企業(yè)與地方政府簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，抓住與各級政府會談等各種有利時機，適時反映問題，解決問題，以天然氣利用改善地方能源消費結構，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為突破口，充分響應地方利益訴求，積極尋求政府部門的支持和理解，增強對外協(xié)調(diào)工作的主動性和有效性。其次，派駐機構實行屬地化管理，可充分發(fā)揮屬地化人脈資源優(yōu)勢，選擇合適的聯(lián)系人作為與政府部門溝通協(xié)調(diào)的橋梁，有效提高核準工作的效率。
2.3加強核準工作計劃管理
油氣管道項目建設單位應于每年初組織編制、下達“建設項目核準工作計劃”，明確責任部門、責任人及各項任務的關鍵時間節(jié)點要求。在計劃執(zhí)行過程中對比“核準工作計劃”目標，分析計劃執(zhí)行偏差情況，根據(jù)實際情況適時調(diào)整工作計劃，確保項目核準工作全過程處于受控狀態(tài)。項目核準工作牽頭部門，充分發(fā)揮項目核準工作的核心組織作用，積極協(xié)調(diào)各相關部門切實解決核準工作中存在的.問題和困難，確保項目核準工作合規(guī)合法地按期完成。項目核準工作責任部門強化“核準工作計劃”的執(zhí)行和落實，不當“甩手掌柜”，將項目核準工作任務層層分解，落實到位，責任到人，做到事事有人辦、環(huán)環(huán)有人盯、項項有著落。全面實行核準工作周報制度，及時反映每周核準工作進展，累計核準工作進展，存在的問題及需要協(xié)調(diào)解決的事項。
2.4統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善立體協(xié)調(diào)機制
為有效推進項目工作進度，油氣管道建設企業(yè)應進一步加強和完善縱橫交錯的立體協(xié)調(diào)機制�？v向：一方面，加強與上級主管部門的溝通協(xié)調(diào)，及時反饋核準工作中存在的問題，并商請給予支持協(xié)調(diào)；另一方面，加強對可行性研究單位（尤其是兩家或以上）的協(xié)調(diào)管理，要求可行性研究單位在項目啟動之初明確責任分工，項目前期工作統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一節(jié)奏，避免出現(xiàn)因不同人員、不同時間開展工作，引起地方政府誤解或不理解，從而對項目核準工作進展產(chǎn)生負面影響。橫向：一方面，加強與地方政府及相關部門的溝通協(xié)調(diào)，善于把握和利用各種有利時機，積極獲取地方政府的理解和支持；另一方面，充分發(fā)揮定期協(xié)調(diào)機制（例如定期召開核準工作協(xié)調(diào)會），加大核準工作協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌安排，各負其責，有序推進項目前期工作，確保項目核準工作目標的實現(xiàn)。
2.5積極開展項目前置環(huán)境影響評價
為適應新《環(huán)境保護法》的實施對油氣管道項目路由的選擇的要求，積極開展項目前期環(huán)境影響評價是十分必要的。環(huán)境影響評價單位根據(jù)可行性研究報告編制單位提供的初步線路走向方案，進行沿線環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，識別管道涉及的環(huán)境敏感區(qū)，以及管道與環(huán)境敏感區(qū)之間的位置關系，初步分析管道建設對環(huán)境敏感區(qū)的環(huán)境影響，開展管道穿越環(huán)境敏感區(qū)的合規(guī)性分析，提出相關的意見和建議，包括環(huán)境敏感區(qū)避讓、環(huán)境敏感區(qū)調(diào)整、應辦理的行政許可手續(xù)、編制報批環(huán)境敏感區(qū)影響專題報告等；可行性研究單位根據(jù)環(huán)境影響評價單位篩查的環(huán)境敏感點，積極開展環(huán)境敏感點避繞方案比選，為優(yōu)化確定管道線路走向提供依據(jù)，有效避讓或減輕管道建設對環(huán)境敏感區(qū)的影響，為下一步環(huán)境影響評價工作順利開展和加快環(huán)境影響評價報批進度提供條件。
2.6建立和完善油氣管道項目核準工作數(shù)據(jù)庫
建立和完善油氣管道建設項目核準工作數(shù)據(jù)庫，其內(nèi)容涵蓋核準工作開展的全過程。重點包括：
1）核準工作計劃執(zhí)行情況及偏差原因分析；
2）核準工作費用統(tǒng)計分析；
3）規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)境影響評價（含環(huán)境敏感點）、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風險評估等核準附件及相關專項評價審批部門、審批程序、審批要求、審批前置條件、審批周期等；
4）中介服務內(nèi)容及費用；
5）項目核準工作存在的問題，以及為加快核準工作采取的有效措施等內(nèi)容。這種數(shù)據(jù)庫資料是項目核準工作階段技術經(jīng)濟的綜合反映，也是一定時期核準工作管理水平的真實反映，它匯集著核準工作的全面成果，是核準工作寶貴經(jīng)驗和知識的積累。搜集、整理和利用這些成果資料，非常有利于推進核準審批制度改革，改進核準工作方法，全面提升項目核準工作管理水平。總之，項目核準工作是一項政策性、專業(yè)性很強，技術要求高，關系復雜的系統(tǒng)工程，項目核準的工作質(zhì)量及進程對項目經(jīng)濟效益和社會效益的實現(xiàn)有著重大影響。面對新的機遇和挑戰(zhàn)，不斷探索和優(yōu)化核準工作方法，加快形成核準工作程序化、制度化，規(guī)范核準工作行為，對于提高前期工作效率，加快油氣管道建設，改善能源結構，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。
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